立法部门预算监督效力评判标准研究

魏　陆

预算监督效力越高，立法部门对预算的控制就越强。如何评判立法部门预算监督效力的大小，立法部门预算监督究竟是形式上的，还是实质性的，应该有一个客观评判标准。

“预算——即企图通过政治过程配置稀缺的金融资源，以实现各种美好生活——是政治过程的中心。”[1]预算体现了政治权力。“只有当人大真正地控制了政府的预算，人大才能真正控制政府。”[2]立法部门预算监督效力，指立法部门在预算过程中的作用和影响力，预算监督效力越高，立法部门对预算的控制就越强。如何评判立法部门预算监督效力的大小，立法部门预算监督究竟是形式上的，还是实质性的，应该有一个客观评判标准。综合美国、英国等主要国家立法部门的预算监督实践，本文选出一些因素作为评判立法部门预算监督效力高低的标准，这些标准可以分为三大类，根据这些标准影响立法部门预算监督效力的程度，赋予不同的分值和比重，从而作为评价立法部门预算监督效力的量化指标。

一、立法部门预算监督效力的权力保障（50分）

权力只有分离和制衡才能实现有效监督，预算监督就是立法部门对行政部门的一项权力制衡措施。作为一项政治权力，立法部门的预算监督权力是否得到切实保障，这是影响其预算监督效力的首要因素。为了实施有效的预算监督，必须保障立法部门实质性的预算监督权力，这种权力保障是多方面的，既要有法律层面的保障，还要有制度层面的保障。立法部门预算监督效力的权力保障评判标准如下：

1. 立法部门预算监督权力所依据的法律是否完备（10分）。法治社会下，法律是立法部门行使预算监督权力的前提和保障，立法部门行使预算监督权力所依据的法律应该是健全的、具有可操作性的。这一指标由两个子指标构成：（1）宪法是否赋予立法部门对预算的监督权。宪法是一个国家的根本大法，确立了一个国家的基本制度，具有最高的法律效力，如果在宪法中明确了立法部门对预算的审查监督权，将使得立法部门行使预算监督权具有最高的法律保障。（2）立法部门是否制定有专门针对预算的法律法规。通常宪法只赋予立法部门较为笼统的预算监督权，为了更好地行使预算监督权，立法部门还需要制定专门的预算法律如财政法、预算法、审计法、预算监督法等，对预算监督进行明确和细化，使得立法部门对预算的监督具有可操作性，确保立法部门的预算监督权能够得到真正落实。因此，完备的法律是影响立法部门预算监督效力的首要因素。

2. 立法部门是否能够独立客观做出预算决策（10分）。立法部门的独立性是决定其预算监督效力的重要因素，否则将难以保障预算监督的客观公正性，也难以发挥实质性的预算监督作用。这一指标由三个子指标构成：（1）立法人员是否是由选民直接选举产生的。如果立法人员是选民直接选出来的，直接向选民负责，他们的预算决策将更加能够代表选民的利益；如果立法人员是层层间接选举出来或指定的，他们预算决策的独立性将受到影响。（2）立法人员对预算是否能够充分表达自己的意见。应该可以进行预算公开辩论，让立法人员充分阐述自己的观点，并且当立法部门需要掌握更多的预算信息时，可以举行预算听证会，向行政部门进行质询，让立法人员能够根据自己的判断独立客观做出预算决策。（3）立法部门是否有合理的预算决策表决机制。有时表决机制会影响表决结果，如有的预算决策适合一次表决、整体通过，有的预算决策适合分项、多次表决，有的预算决策适合公开表决（如举手表决），有的预算决策适合匿名表决，表决方式可能影响立法人员自由意志的表达和表决结果，因此，合理的预算决策机制也是十分必须的。

3. 立法部门预算监督范围是否涵盖政府全部收支（10分）。全面性是预算的一个基本原则，全部政府收支都应该纳入预算，接受立法部门的监督，如果立法部门只能监督政府收支的一部分，实质上削弱了立法部门的预算监督权力。这一指标由两个子指标构成：（1）是否有游离于立法部门监督之外的预算外收支。如果预算不是全面的，只包括了政府的一部分收支，立法部门只能对这部分收支进行监督，那么其监督效力将大打折扣。有的国家规定，政府所有收支都必须经过立法部门批准，此外，政府还要向立法部门报告政府担保、税收优惠支出、国有资产、中长期收入预测等情况，这时立法部门的预算监督效力肯定将大得多。（2）政府向立法部门提交的预算是否详尽到具体部门和具体项目。如果立法部门不了解政府收支的具体情况，只知道笼统的数字，那么预算监督将无从下手，也不具可操作性，预算越具体，立法部门的预算监督越有效力。

4. 立法部门是否拥有绝对的预算控制权（10分）。立法部门可能会发生与政府预算意见不一致的情况，谁拥有对预算的绝对决定权，是影响立法部门预算监督效力的重要因素。这一指标由两个子指标构成：（1）立法部门有多大权力可以修改行政部门提交的预算。有的国家，行政部门提交的预算只是作为立法部门的预算参考，立法部门可以完全推翻行政部门的预算，制定自己的预算，立法部门对预算具有完全的决定权；有的国家，立法部门对于行政部门提交的预算，即使不能完全推翻，但可以增加或减少每个政府支出项目或者政府收入，而不需要得到政府部门的同意，这也将使得立法部门对预算具有实质性的决定权；有的国家，对立法机关修改政府预算的权力进行了约束，对最多可增加多少支出或减少多少收入有一定的限制，或者只能减少支出而不能增加支出；有的国家立法部门虽可修改政府提交的预算，但是需要总统的同意；还有些国家，立法部门无权修改政府预算，要么通过，要么不通过，这些对立法部门预算监督效力大小的影响是不同的。（2）行政部门有多大权力变更立法部门已经批准的预算。预算是对未来政府收支的预计，随着环境的变化，预算调整是正常的，但是如果行政部门可以随意变更立法部门通过的预算，那么立法部门的预算监督也将形同虚设。有的国家规定，任何预算调整包括调增、调减、预算项目之间的资金调剂、支出的推迟等，都必须经过立法部门的批准；有的国家规定，只要能够保持预算平衡，行政部门进行的预算调整不需要立法部门的重新批准，这些也将影响立法部门的预算监督效力。

5. 立法部门预算决策是否有严格的责任追究机制（10分）。作为立法机构，立法部门的决策具有法律效力，预算法案也是如此。再好的预算决策，如果不能得到严格遵守，经常发生预算违法事件，而又没有预算问责机制，不能追究相关当事人的预算违法责任，则预算的严肃性和法治性将降低，预算将流于形式，立法部门的预算监督效力也将大大降低，因此，预算责任追究机制是维护立法部门预算监督权威的有力保障。

二、立法部门预算监督效力的能力保障（30分）

预算是一个包含丰富内容和技术性很强的一系列政府收支计划，具有很强的专业性，只赋予立法部门预算监督权力还是不够的，否则，立法部门的预算监督可能心有余而力不足，影响预算监督效力。为了确保立法部门能够有效地履行预算监督职责，还必须加强立法部门预算监督能力的建设，包括立法人员的能力和立法机构的能力。立法部门预算监督效力的能力保障评判标准如下：

6. 立法人员是否是职业性和专业性的（10分）。预算具有很强的技术性，立法人员履行预算监督需要耗费大量的时间和精力，需要一定的专业技术知识，没有一定的职业性和专业性是难以胜任的。这一指标由两个子指标构成：（1）立法人员是否是职业性的。如果立法人员是业余的，是兼职的，则很难保证他能够有充足的时间来审查监督预算；如果立法人员是职业性的，并且有自己的办公室和助手，则将能更好地履行预算监督职责。（2）立法人员是否是专业性的。如果立法人员的知识层次很高，长期从事预算相关方面的工作，将能够保证其预算决策质量，提高其预算监督能力；如果立法人员以前从没有接触过预算，知识层次很低，连基本的预算常识都不清楚，又如何审查监督政府预算呢。

7. 立法部门是否下设专门的预算机构（10分）。

预算包含了政府方方面面的收入和支出，需要大量的信息，需要立法部门进行分工对预算分门别类的加以审查监督，也就是说，立法部门对预算的审查监督需要专业分工，否则很难做到对预算的全面监督。这一指标由两个子指标构成：（1）立法部门是否下设针对不同领域的预算委员会。如立法部门是否下设拨款委员会、预算委员会等，在预算委员会下是否又设有针对国防、教育、社会保障等预算支出的专门委员会，预算分工越细，程序控制越严，越有利于加强预算监督。（2）立法部门内是否建立了辅助性的预算工作机构。预算是一个十分复杂的政府收支计划，在对预算的审查监督上，相对于行政部门，立法部门存在信息不对称问题，单纯靠立法人员的个人能力是很难解决的，为了帮助立法部门做出合理的预算决策，还需要专门的预算工作机构如立法部门预算办公室，帮助立法人员处理复杂的预算问题。

8. 立法部门审查监督预算的时间是否充足（10分）。从接到政府提交的预算到最后通过预算，立法部门对预算的审查监督需要一个过程和足够的时间，否则立法部门将无法对预算进行全面监督。这一指标由两个子指标构成：（1）行政部门在财政年度开始前多长时间向立法部门提交预算。如果政府留给立法部门的预算审查时间很长，立法部门有充足的时间进行预算调查和讨论，将能够保证预算监督的质量；如果政府留给立法部门预算审查的时间很短，甚至预算年度已经开始了才向立法部门提交预算，则立法部门的预算审议将只能是象征性的。（2）立法部门的预算审议程序是否能够保证足够的审议时间。即使政府提交预算时间很早，但是如果立法部门的审议时间很短，也很难发挥有效的预算监督作用，应该设计合理的预算审议程序，如专门委员会的审议、预算委员会的审议、立法部门全体审议等，用制度保证预算审议时间，提高预算监督质量。有的国家，行政部门在财政年度开始前的8个月就要向国会提交预算，使国会有充足的时间审议预算；有的国家，行政部门向国会提交预算的时间在财政年度开始前3个月；有的国家，预算年度快开始了，政府才向立法部门提交预算；有的国家预算要经过立法部门的三读才能通过。

三、立法部门预算监督效力的制度保障（20分）

立法部门预算监督效力的权力保障和能力保障固然重要，但是有时还需要一些外部的制度约束，从制度上保障立法部门的预算监督能够得到切实发挥，从而提高立法部门的预算监督效力。立法部门预算监督效力的制度保障评判标准如下：

9. 是否有独立的审计机构（10分）。审计监督作为一种事后监督，是财政监督体系的重要组成部分，独立的审计机构是影响立法部门预算审查监督效力的重要制度保障因素。不同政治体制下国家审计机关的组织模式是不同的[3]，主要有四种审计模式，即立法型审计模式（审计机关隶属于立法部门，向立法部门负责）、司法型审计模式（审计法院具有司法权力，总统和国会都无权强制它去进行某项审计，自行制订审计计划）、独立型审计模式（审计机关不隶属于任何权力部门，独立行使审计监督职能）以及行政型审计模式（审计机关是行政部门的一个组成部分，向行政部门负责）。审计机关的独立性越高，越有助于增强立法部门的预算监督效力。通常认为，立法型、司法型以及独立型审计模式的独立性高于行政型审计模式。

10. 预算过程是否公开透明（10分）。公开透明是现代预算的一个重要原则，政府收支活动的全过程，包括预算的编制、执行和决算，除了少数特殊的例外，都必须向社会公众公开，不得暗箱操作，发挥社会公众的监督作用，预算过程公开透明也有助于增强立法部门的预算监督效力。这一指标由两个子指标构成：（1）预算是否全面及时公开。作为纳税人，社会公众对预算具有知情权，不能仅公开一部分或比较笼统的预算，应该将预算明细都向社会公开，预算执行情况和预算审计情况也应全面及时公开。（2）立法部门的审查监督意见是否全面及时公开。立法部门的预算监督也不能是暗箱操作的，立法部门对预算的审查意见、投票记录、辩论情况、听证会情况、表决情况等也都应全面及时公开，让社会公众了解立法部门是如何审查监督预算的，这也有助于增强对立法部门行为的约束力。

因此，根据这一评判标准，可以对一些国家的立法部门预算监督效力进行量化和综合评价。美国是现代国家中立法部门预算监督效力较高的国家，假定以美国作为评判立法部门预算监督效力的标杆，可以对我国人大预算监督效力进行量化分析。

改革开放以来，随着我国社会主义建设的推进，人大在预算监督方面进行了积极的探索和改革，特别是在一些地方人大，对预算监督进行了大胆的尝试，预算监督效力有所提高，但是仍然存在许多不足。主要表现在：（1） 人大预算监督的法制框架逐渐建立，但法律的可操作性不强；（2） 人大预算决策的独立性欠缺；（3） 人大预算监督范围向全面纵深发展，但广度和深度都还不够；（4） 人大对于预算缺乏实质性的控制权；（5） 预算违法行为屡禁不止，预算的严肃性不够；（6） 人大代表的专业性和职业性程度低；（7） 人大预算监督的专业化设置有所改进，但仍需进一步加强；（8）人大预算审查时间明显不足；（9）审计监督有所加强，但是整改效果不尽如人意；（10）预算的公开透明不够。

目前我国人大预算监督，特别是在人大预算决策的独立性、人大代表的职业性、人大对预算的控制权等方面十分欠缺，这使得人大预算审查监督实际效果非常不理想。根据前面所建立的立法部门预算监督效力评价标准，我国人大预算监督效力综合得分不会很高，预算监督可以说有“形”无“神”，象征意义大于实质意义[4]，这表明我国预算的民主化还处在起步阶段，很多方面都亟待加强。

注释：

[1]【美】威尔达夫斯基：《预算过程中的新政治学》，邓淑莲、魏陆译，上海财经大学出版社2006年版，第7页。

[2]马骏：《中国公共预算改革：理性化与民主化》，中央编译出版社2005年版，第33页。

[3]杨肃昌：《审计机关应设立在何处》，载《人大研究》2008年第6期，第30~35页。

[4]魏陆：《能把政府关进“笼子”里吗》，载《人民论坛》2008年第17期，第33页。

（作者系上海交通大学国际与公共事务学院副教授）