西北地区农村村委会选举中的几个问题

丁志刚

村委会选举是我国农民参与公共事务的重要方式，也是落实我国村委会组织法的关键环节。至2008年上半年，我国西北地区农村先后进行了新一轮村委会换届选举[1]。尽管各地对新一轮村委会换届选举工作做了非常认真的安排部署，出台了许多指导性文献，制定了具体详细的选举办法，各省区在选举后的总结中也充分肯定了成绩，但是，通过调查研究可以发现，制约西北地区村委会选举和村民自治的一些深层次的问题依然存在。

一、农村资源极其匮乏，村民选举缺乏内在驱动力

在研究公民政治参与问题时，西方学者提出了“参与—回报”理论，认为当公民从公共参与中得到了相应的回报后，他就具有进一步参与的欲望，而当公民从公共参与中得不到期望的回报时，公民就不再从事公共参与。用这一理论来分析我国西北地区村民参与问题，是切中要害的。由于我国西北广大农村经济社会文化十分落后，农村资源极其匮乏，村民选举缺乏内在驱动力。

从甘肃省来看，由于大部分农村经济社会状况十分落后，农民从农村获得的利益极其有限，农村公共资源更是十分匮乏，因此，村民参与村委会选举的热情不高，许多农民根本不把选举当回事，许多人认为有没有村委会都无所谓，由谁当选村委会主任都一样。只是在所谓的村委会选举之后，他们表现出一定程度的好奇心理，并一时成为村民们茶余饭后的谈资，成为一时的公共舆论话题。农民关心的是自己实实在在的经济收入，这种收入主要是在农村以外的收益，即在城市打工的收入。这表明：在农村以土地为依托的资源极其有限的条件下，农村、土地对他们已经没有实质上的吸引力，农民自己理性地对农村采取了抛弃的态度。当农民连对自己赖以为生的土地都失去了信心，更不用说对村庄公共事务的热情。农村只是他们生存的最低保障和回避社会风险的最后港湾，只是农民不断外出打工时的一种乡愁和情感寄托。

基于农村的贫穷落后状况，根置于农村的公共组织村委会向农民提供的公共资源更是十分有限的，它无法激发农民的内在热情，无法吸引农民的主动参与。由此，我们就能理解农民在实践村民自治时相当低水平的参与，村民对村委会选举所持的消极态度也就是理所当然的了。

另外，自从农村实行家庭联产承包责任制以来，村委会没有很好发挥应有职责，村委会选举也一直受上级党政部门指派的事实，至今仍然影响着村民对村委会极其消极的价值判断，自然也影响到村委会选举中村民的不参选行为。

这一事实告诉我们，当人们分析西北落后地区村民自治现状时，一定要将之置于当地经济社会文化发展水平与状况的客观事实之中，脱离西北农村实际状况，一味强调村民自治对西北农村发展的意义是错误的；一厢情愿地寄希望于村民自治来改变农村落后面貌，建设新农村，会掩盖、遮蔽西北地区农民生存发展的基本事实与农民的迫切需求。因此，在甘肃这样的经济社会状况相当落后的农村，村委会选举仍然改变不了乡镇政权进行动员、直接插手和指派的事实。同时我们也可以看出农民虽然文化程度不高，但他们是一群最讲究实际、最看重利益的理性人。

二、传统政治文化与村委会选举

除了经济社会落后、公共资源匮乏对西北地区农民在村委会选举中的态度、行为产生深刻影响外，第二个重要因素就是传统政治文化。

公民政治参与受到许多因素的影响和制约，但是影响不同群体政治参与的因素各不相同。总体上讲，我国城市居民的政治参与更多地受现行制度、体制的影响，制度、体制制约，束缚着公民的政治参与。而我国农民政治参与的影响因素主要不是制度、体制问题，而是经济社会发展水平、受教育程度、农民素质、传统文化等。这些因素的存在一定程度上使得农民参与的制度性安排如村委会选举，远没有达到制度设计者们的期待。

西北地区农村由于地域的封闭性、现代经济文化的落后性、生存方式的传统性，传统政治文化还有很大市场，农民的政治参与依然受中国传统政治文化的深刻影响。

众所周知，从政治参与的角度讲，中国传统政治文化是一种依附型、臣属型政治文化。这种文化本能地限制人们的主体意识、公民意识、参与意识、权利义务意识、责任意识和法律意识。当这种传统依附型政治文化占主导地位的情况下，就基本谈不上公民成熟、规范的政治参与了。尽管从目前来看，我国西北地区的政治文化也在发生重大变化，正在从传统型向现代型转变过程之中，但现代参与型政治文化显然没有占据主导地位，没有取得广大农民的高度认同。中国传统的政治文化，如家族意识和乡土观念、重礼俗不重法制、对权力既崇拜又疏远的矛盾心理、胆小怕事和盲目从众的心理特点等[2]，对西北地区公民的政治参与还有着深刻影响。西北农民的皇权思想、官本位思想、臣民甚至草民思想依然根深蒂固。这严重影响着村民的政治参与态度、政治价值判断和政治行为模式。

因此，可以说，村民自治制度确实是一项极好的制度，但这一制度在西北广大农村要发挥它应有的作用，尚需时日。西北地区的治理必须要基于西北地区村民自身的实际状况，因地制宜地推进村民自治实践，而不能简单地与东部发达地区类比，也不能与城市周边农村类比。所以，西北地区特别是甘肃这样的落后省份，在推动村民自治上就不能走形式，搞政绩，不能夸大村民自治的作用。

从2005年以来，西北各省区先后进行了新一轮村委会换届选举工作。但是，从各省区发布的消息来看，都对村委会换届选举作了较高评价。如陕西省认为“一大批政治素质好、文化程度高、年富力强的新任村干部走马上任。”“通过换届，一大批德才兼备、有一技之长，懂经济、会管理的‘能人被选进了村委会，为农村经济社会发展和新农村建设提供了组织保障。经过民主选举，使部分村长期遗留的问题得到解决。”[3]新疆维吾尔自治区在总结第七次村委会换届选举工作时指出，取得了以下成绩：1.村委会班子结构得到优化。2.党群干群关系更加密切。3.民主法制意识进一步增强。4.谋划发展目标更加明确[4]。

陕西省与新疆维吾尔自治区经济社会发展程度比较高，村委会选举的情况也许要好一些。但陕西省的结论肯定与甘肃省绝大多数农村选举情况不同。甘肃省的情况肯定没有如此积极、乐观。一些农村通过换届选举，可能也解决了一些长期遗留的问题，也为新农村建设提供了组织保障，因此新的村委会毕竟产生了，但是是否将一大批德才兼备、有一技之长，懂经济、会管理的“能人”选进了村委会，则大有文章。据我们掌握的情况，绝大多数村委会成员并不是村里真正的能人。真正的能人不在村里，即使在他们也推却不干。这依然是基本事实。

倒是新疆维吾尔自治区对本次换届选举总结时指出了存在的很多问题：1.个别地方对全面推行“一肩挑”认识上有偏差，影响了工作的进展。2.村级后备干部缺乏，能力素质不适应。3.执法不严、方法不当、作风不实等问题程度不同存在。4.家族、宗教、地域势力对选举的影响仍然存在。5.“贿选”问题不同程度存在。自治区还在指出下一步工作意见的基础上，特别讲到了对《自治区村民委员会选举办法》的修改建议：1. 选民资格需作新规定。2. 候选人资格审查需作立法解释。3. 关于投票站的设立。4. 关于“贿选”界定。5. 关于调整启动罢免程序的人数基数的计算方法[5]。

三、传统家族势力与村委会选举

在一些研究村民自治的学者当中，有一种观点比较流行，认为我国一些村委会选举受到农村传统家族的影响，甚至一些家族左右着村民选举。甘肃省第六次村委会换届选举时省政府也下发通知，要求对在换届选举中侵犯村民民主权利的违法行为要予以严肃查处。其中包括利用家族、宗亲、派别势力干扰选举、妨碍选民依法行使选举权和被选举权的情况。这意味着我国农村家族、宗亲势力对村民自治的不利影响是一种普遍现象。这种认识还确实隐含着一种价值判断：即农村家族、宗亲势力是消极的甚至反动的力量。

诚然，中国农村是传统家族势力、宗亲势力很发达的地方。但是，家族、宗亲势力的存在与村委会选举之间到底存在多大关系？家族、宗亲势力是否影响着村民自治的健康发展？这是不是一种普遍现象？是不是不加分析地就对这一现象持否定态度？

其实，据我们调查研究的结果，至少在甘肃省，家族势力介入村委会选举、主宰村民事务的情况并不多见，也不是基本事实。原因是除了上述村里资源状况贫乏，是与单姓村有关、有古朴的农村文化有关。

与此相关，也就提出了一个需要我们回答的问题，如何认识和评价农村家族、宗亲的存在与作用？

在地域封闭、政权空缺、村委会形同虚设的情况下，在农村处在一种自然状态的情形下，我们应当对家族、宗亲力量给予足够重视和肯定，而不是简单地怀疑和否定。不能为了一个法定的村委会，就把具有诸多功能和生命力的在农村自然存在的家族、宗亲关系否定掉。国家政权要求和期待的首先是一个稳定有序、经济社会不断发展的农村，而不是为了某种法律在农村形式上的呈现。在维持西北农村社会秩序与风尚方面，传统的家族、宗亲关系的作用要较之村委会大，权威地位更高，而作用的成本则小，负面影响也要小一些。

退一步讲，即使在公开选举的环境下，特定团体通过合法方式影响选举，也只是体现了人们对选举的重视程度，说明选举朝着更高层次的发展。我们肯定竞争性选举、多元社会团体对于民主政治的价值，为什么就不能容忍范围小、规模小、影响小的农村选举中类似于团体性力量（家族、宗族、宗亲）的存在？笔者认为，与其提防家族、宗亲势力，不如积极引导它，并规范选举程序与细节，使二者得到很好结合，成为共同推动农村发展的积极力量。

从中国历史上来看，历朝历代对农村的治理都很重视借用农村成熟的社会资源。必须承认，中国农村的家族、宗族在维系农村社会秩序、保持村民身份认同、传承农村传统文化、涵养农民精神方面起着重要作用。以村民自治来否定农村治理的传统，这说明我们的制度设计不一定是最高明的。

还需要指出，今天的农村如果没有传统社会资源的作用，只寄希望于村委会，农村治理状况会更不尽如人意。可糟糕的是，在各种因素的作用下，农村传统力量正在迅速消退，传统治理资源正在枯竭。

四、少数民族地区宗教因素与村委会选举

西北地区是我国民族众多、宗教氛围浓郁、多种宗教并存的地区。这里也是我国民族问题、宗教最尖锐、最复杂的地区。新中国成立后，尽管党和国家坚持马克思主义的民族理论和民族原则，在少数民族地区实行民族区域自治制度，实行宗教信仰自由政策，西北地区的民族问题、宗教问题也随着国家性质的根本改变而改变。但是，由于民族问题、宗教问题是一个包含历史、政治、文化及传统习俗在内的复杂问题。特别是随着国家宗教信仰自由政策的落实，宗教在西北地区出现了强劲反弹之势，宗教信徒大量增加，宗教寺院大规模修建，宗教迅速向人们的生活中渗透。这势必对信教民众的政治认知、政治情感、政治态度、政治评价及其政治参与行为产生影响。因此，在现今及将来很长一个历史时期，宗教因素对西北地区的政治生活包括农村的村民自治、村委会选举发生作用。

五、几点认识

1. 像西北地区农村，学者们不能一厢情愿地用超前的理论模式进行简单分析和套用，西北农民的政治参与、公共参与是一个自然的、逐渐进化的过程，不能超越现实，不能理想化，更不能人为地设置时限与情境。

2. 落实国家的各项惠农政策，落实国家新农村建设，想办法让农民富起来，仍然是广大西北农村最实际的问题。

3. 国家、政府必须成为西北地区农村发展的主导性力量。以村民自治为由，将西北地区的“三农”问题完全甩给农民，寄希望于提高和扩大农民参与来解决农民问题，只能延缓西北地区农村的发展。

4．必须对民族宗教因素对西北地区公民政治参与的影响有充分的估计。要认识到在宗教活动发达的地方，从神圣性权威向世俗性权威的转化是一个相当漫长的过程。同时，国家必须要对西北地区包括汉族在内的宗教势力的崛起给予高度重视。

注释：

[1]陕西省于2005年9月至2006年3月底完成了第六次村委会换届选举工作。宁夏回族自治区2007年6月至8月底进行了全区第七届村民委员会换届选举。甘肃省2007年9月至2008年3月进行了第六次村民委员会选举工作。新疆维吾尔自治区于2007年12月至2008年4月进行了第七届村民委员会换届选举工作。青海省村(牧)委会第七次换届选举从2007年12月开始至2008年6月底结束。

[2]陶东明、陈明明：《当代中国政治参与》，浙江人民出版社1998年版，第169~172页。

[3]《陕西省第六次村委会换届选举工作基本完成》，载《陕西日报》2006年6月3日。

[4][5]《新疆维吾尔自治区关于第七届村民委员会换届选举工作的情况总结》，村民自治网：www.chinarural.orgwww.chiavillage.org.

（作者系兰州大学政治与行政学院教授、博导。本文系2008年度国家社会科学基金项目“政治学视野中的西北地区治理研究”（08BZZ038）的阶段性成果之一）