人大常委会联系代表工作的思考

樊　鹏

多年来，各级人大常委会开展了内容丰富、形式多样的联系代表的活动，取得了较好的实效。但由于地方组织法第四十四条第六项、代表法第三十四条对人大常委会联系代表工作仅仅作了原则性的规定，人们对人大常委会联系代表工作的认识不尽相同。本文试对人大常委会联系代表工作的内涵、根本目的、内容、形式、联系中产生的意见或建议的处理等方面做一初步探讨，力求深化对人大常委会联系代表工作的认识。

一、人大常委会联系代表工作的内涵

《辞海》对“联系”一词的解释有两种，第一种是作为动词的含义，意思是：联络、结合相关的人或事务。如：联系群众、理论联系实际。第二种是作为哲学名词的含义，意思是：事物内部矛盾双方或事物之间相互依赖、相互制约、相互转化的关系。很显然，人大常委会联系代表中“联系”是作为动词使用的，即联络相关的人的意思。而“联络”一词在《汉语大词典》中的意思是：互相衔接、彼此接上关系、组合。

由上推演，人大常委会联系代表，是一个动态的过程，这个动态过程实质是人大常委会和代表之间的交流和互动。交流和互动是人大常委会和代表间“互相衔接、彼此接上关系”的核心过程和具体表现。人大常委会和代表之间进行交流，在交流的基础上各自获得有效的信息，然后凭借获得的信息，对自身的行为进行预设和调整，形成良性互动的局面，使人大常委会的工作和代表依法行使职权形成合力，产生实效，使人大工作得到更好的开展。

二、人大常委会联系代表的根本目的

有些同志认为,人大常委会联系代表的根本目的是充分发挥代表作用，更好地促进人大常委会的工作。笔者认为，这是人大常委会联系代表的重要目的之一，而人大常委会联系代表的根本目的，取决于我国宪法和地方组织法所设定的人大常委会和代表间的宪政关系，这种关系决定了人大常委会联系代表的必然性，也决定了人大常委会联系代表的根本性。

根据我国宪法和地方组织法，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，人大代表是人民行使国家权力的使者，居于国家政治生活的主导地位。当人大代表代表人民，投票产生人大常委会组成人员时，选举实质上是人大代表同意转让权力的过程。经过人大代表的授权，人大常委会在同级人大闭会期间行使部分立法、监督、重大事项决定权等职权，经常性地发挥国家权力机关的作用。所以，人大代表与人大常委会之间的法律关系是：依法授权与被授权的关系。彭真同志曾经说过:“……常委会无权监督代表，而是受代表监督。”因此，在法理上，人大代表对人大常委会的工作具有监督权，而人大常委会联系代表的根本目的是主动接受监督。

同时，上述监督权必须有可行的制度设计才能得到实现。由于个体和组织在实际能力上的巨大差别，在实现代表的监督权时，有关法律特别强调了常委会联系代表的主动性和可操作性。如代表法第三十四条规定，县级以上的各级人民代表大会常务委员会要采取多种方式同本级人民代表大会代表保持联系。

三、人大常委会联系代表工作的主要内容

笔者随机找到云南省、海南省、青海省、安徽省、黑龙江省人大常委会制定的人大常委会联系代表的法规或规范性文件，发现都没有对人大常委会联系代表的主要内容进行规定。而人大常委会联系代表的内容涉及人大常委会在联系代表时应该具体“做什么”的问题，对于清晰界定并规范人大常委会联系代表的行为，有着非常重要的作用。

笔者认为，人大常委会联系代表的内容应该根据人大常委会联系代表的内涵、根本目的和作用等方面综合确定。人大常委会联系代表的主要内容可以概括为：听取代表意见、了解各方面情况、交流讨论。其中，“听取代表意见”是指：人大常委会通报自身工作并听取代表对常委会工作的意见和建议；人大常委会听取代表对“一府两院”有关工作的意见和建议。“了解各方面情况”是指：了解宪法、法律、法规和人民代表大会及其常委会作出的决议、决定的遵守和执行情况；了解经济社会发展的情况和人民群众的愿望、要求。“交流讨论”是指：人大常委会与代表共同探讨如何坚持和完善人民代表大会制度、加强社会主义民主与法制建设等问题，交流工作经验。人大常委会联系代表，既可以选择上述三项内容中的一项进行，也可以选择多项内容进行。

笔者还注意到，实际工作中存在泛化人大常委会联系代表工作的现象。有些同志认为，人大常委会联系代表包括一切人大常委会和代表之间有接触的行为。他们因此认为，人大常委会联系代表工作的内容至少还包括以下三个方面：一是人大常委会组织、督促、指导代表或者代表小组开展闭会期间的代表活动；二是人大常委会培训代表；三是人大常委会办事机构或者工作机构为代表履职提供的工作保障，如根据代表的要求，协调、安排代表持证视察、调研、约见国家机关负责人等。笔者认为，上述三个方面不属于人大常委会联系代表的内容，因为：首先，它们不具有人大常委会主动接受代表监督的根本属性；其次，它们的动态过程都是单向的，不存在人大常委会和代表之间进行交流和互动这一核心过程。

四、人大常委会联系代表工作的形式

根据人大常委会联系代表的内容，人大常委会联系代表的形式可分为两大类：第一大类是人大常委会邀请代表参与自身重要工作的联系；第二大类是人大常委会组成人员与代表的联系。

（一）人大常委会邀请代表参与自身重要工作的主要形式

1. 对参与人大常委会或专门委员会会议的。人大常委会举行会议时，应当根据会议议程邀请有关的代表列席会议。分组审议时，召集人应当安排代表发表意见。同时，人大专门委员会举行会议时，可以邀请有关的代表列席会议。

2. 对立法工作的参与。人大常委会制订年度立法计划，应当听取代表意见和建议。法规草案应当书面征求代表意见。立法调研时，召开座谈会、立法听证会、专家论证会应当邀请相关代表参加。

3. 对监督工作的参与。人大常委会对有关工作进行视察或者专题调研，对有关法律法规实施情况组织执法检查，可以根据监督工作的具体内容，邀请相关代表参加。

4. 对决定重大事项工作的参与。人大常委会讨论、决定政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等重大事项，应当采取多种形式，向代表通报有关情况，征求代表意见和建议。

5. 对特定问题进行调查工作的参与。人大常委会根据工作需要组织特定问题的调查委员会时，应当有人大常委会组成人员以外的代表参加。

6. 对议案建议工作的参与。人大常委会或者专门委员会审议代表议案、办理代表建议时，应当加强与代表的联系和沟通，通过邀请代表列席会议、参加调研、座谈等形式，听取代表意见和建议，促进议案审议和建议办理工作。人大常委会或者专门委员会督办代表建议时，可以邀请提出建议的代表或者相关代表参加，以提高督办实效。

（二） 人大常委会组成人员与代表的联系形式

1. 人大常委会主任或者副主任接待代表。接待的主题应当围绕人大常委会重点工作、关系人民群众切身利益的热点难点问题、重点代表建议的办理工作等确定，有关国家机关、组织负责人参加接待，回答有关询问。

2. 人大常委会组成人员联系代表。按照便于联系的原则，每位人大常委会组成人员应确定若干名固定联系的代表。人大常委会组成人员可以采取走访、接待来访、座谈等多种方式联系代表，听取代表的意见和建议，并向人大常委会报告联系代表情况。人大常委会组成人员在各地进行调查研究，在条件允许的情况下，应当主动走访在当地的代表，并就有关工作听取代表的意见和建议。

在上述形式之外，还有一种比较特殊的人大常委会联系代表的方式——人大常委会被动联系代表，即代表主动的来访、来信。人大常委会办事机构和工作机构应当认真接待代表来访，处理代表来信。代表为反映重要情况要求约见人大常委会组成人员的，人大常委会办事机构或工作机构应予安排。

五、联系过程中产生的意见或建议的处理

如何处理人大常委会在联系代表过程中代表提出的意见或建议，直接关系到联系工作能否产生实效。在实践中，各地对这些意见或建议认识不同，处理方法也存在差异，主要原因是没有对这些意见和建议进行分类处理、区别对待。笔者认为，应该以尊重代表的真实意思表示为原则，以代表的法定权利为依据，采用统一规范的做法，正确处理代表提出的意见或建议。

（一）对于代表提出需要同级国家机关、组织解决的意见或建议的处理

代表提出这类意见或建议是向同级国家机关、组织办理并解决问题。而目前，只有闭会期间的代表建议、批评和意见，才具有要求有关国家机关、组织及时办理答复代表并解决有关问题的正式的、规范的法律效力。因此，人大常委会办事机构或工作机构应该告知或者协助代表书面提出闭会期间的代表建议、批评和意见，再由人大常委会交有关同级国家机关、组织办理。这一做法的规范意义在于，提出闭会期间的代表建议、批评和意见，使代表口头提出的意见或建议转化为一种具有法定办理效力的意见或建议，是代表规范运用法定职权的重要表现。

（二）对于代表提出需要反映和重视的意见或建议的处理

人大常委会办事机构或者工作机构应当将上述意见或建议以书面的形式及时向有关地方国家机关、组织反映，有关地方国家机关、组织应当在相关工作中充分考虑并采纳代表的合理意见或建议。现实中，有些同志认为，只要代表提出了意见或建议，就应该交给有关部门进行办理并答复代表，否则就是对代表权利的不尊重。笔者认为，代表口头发表意见或建议，有时并非代表成熟的想法，甚至可能是一种阶段性的思考，所以人大常委会办事机构或者工作机构对代表口头提出的意见或建议必须进行技术性的判断和处理。一是根据意见和建议的内容，有些是提醒性质的，就不应该要求有关国家机关、组织办理答复；二是具有办理答复可能的，应提醒或协助代表书面提出闭会期间的代表建议、批评和意见。如果代表不予书面提出，表明代表没有要求有关国家机关、组织办理答复的主观意思表示，此时应当尊重代表的意愿。对于上述两类口头意见或建议，人大常委会办事机构或者工作机构应将其进行书面整理汇总，印发有关的国家机关、组织参阅。

此外，对于代表提出的需由上级或下级国家机关或组织解决的问题，人大常委会办事机构或工作机构应协助将这些问题转交上级或下级人大代表，由其决定是否作为闭会期间的代表建议、批评和意见提出。

（作者单位：浙江省人大常委会代表与选举任免工作委员会）