浅议人大监督

吴元增

在我们研究人大监督的时候，必须注意到监督权不能离开决定权而独立存在。监督权是实现决定权的手段与保证，没有决定权就没有真正的监督权。

本文所研究的人大监督是指各级人民代表大会及其常委会对“一府两院”的工作依法进行的监督（包括审查、审议、督促等），并在此基础上行使相应的审议批准、决定、罢免等职权。为便于表达，这里简称为人大监督，更多地侧重于人大常委会的监督。

一、人大监督权来自人民

我国的人民代表大会制度，或许可以称之为有中国特色的议会制度。人民代表大会和人大常委会都是国家权力机关，都有行使监督职能的权力。监督法进一步明确了各级人大常委会行使监督职权，对本级政府、法院和检察院的工作实施监督。

随着我国人民代表大会制度的不断完善和发展，人大监督不断得到强化，人大监督在国家监督体制中的地位和作用越来越重要，为建立社会主义民主政治，实现依法行政，保障我国公民的基本权利发挥了重要推动作用。

但从总体上来看，人们普遍感觉人大监督还没有到位，表现在：程序性监督多，实质性监督少；弹性监督多，刚性监督少；一般性监督多，针对性监督少；事后监督多，事前事中监督少等。群众说人大是“掌大权、管虚事”，“橡皮图章”的形象还没有从根本上改变。

影响人大监督职能发挥的因素是多方面的，最主要的是来自体制的约束。人大监督职能到位的程度取决于政治体制改革的进程。由于人大监督的职能主要由人大常委会来履行，人大自身方面也存在很多影响监督质量或效能的因素。人大常委会主要工作形式是会议，但增加会议次数或延长会议时间都意味着增加议题或增加工作量，现有机构和人员难以承受。

有人认为，有了党委的领导和监督,人大监督不过是走走形式、做做样子，甚至认为人大监督是没事找事，对人大开展的监督活动不屑一顾。不让监督和抵触监督的潜意识影响了人大主动监督的积极性，存在“党委不点头，不能监督；政府不高兴,不敢监督；遇到疑难问题，又不会监督”的现象。正是由于多重原因的存在，人大干部特别是领导干部中有时消极因素多于积极因素，“不干不够意思，干点儿就够意思，干多了怕人说什么意思”就是不少人的心理写照。

二、党委、人大与政府三者关系需要不断规范

人大监督的加强取决于党委、人大与政府三者关系的不断规范和调整，实质是取决于党的领导方式和执政方式不断改革和完善。改革和完善党的领导方式和执政方式，是党在十六大报告中提出的重要战略任务，只是在实践中还没有取得太多进展。党应更多地通过人大实现对政府的领导，党的领导主要是政治、思想和组织领导，党委要“集中精力抓好大事”；“按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府的关系”。从这个意义上说，党委书记兼人大常委会主任，同时增加党委与人大常委会的交叉任职，利会大于弊。

党委往往习惯于直接决定本行政区域内的重大事务，不善于通过发挥人大作用来实施对政府事务的领导，有时党委还与政府共同决定某些事务，联合发文就是一种典型的表现。由于党委与政府一体式工作，在人大对某些行政事项监督时，有时难免会监督到党委头上，使人大不得不放弃监督。

中央从宏观层面提出了“坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一”的指导思想，为规范党委与人大、政府关系奠定了基础。问题在于如何通过一系列的具体规范细化“有机统一”。党在国家政治生活中处于领导地位，但这并不意味着党可以直接实行一元化领导，而是要通过领导、控制、影响、参与、推动国家机器有效运转，实现党的理论、路线、方针、政策和策略。这就要将权力体系进行科学分解。目前三者之间的关系具体规定少，习惯做法多，很多是靠人的努力来维系。

党委决策权与人大决定权之间既具有同一性又具有差别性。党委应积极支持人大依法行使决定权，及时把党委的意图和人民的意愿通过法定程序变为国家意志和人民群众的自觉行动。从人大方面来说，最重要的就是主动加强制度建设，制定出台切实可行的规定来从不同角度明确人大与党委、政府之间的权限划分和工作衔接，并不断通过实践完善这些规定。

根据宪法规定，人大与政府的关系是决定与执行、监督与被监督的关系，其哲学关系应该是对立统一的关系。我们不应回避这种关系，模糊地提什么只是分工的不同，把支持与监督放在一起相提并论，强调监督与支持的有机统一等等。监督与支持是两种不同角度的事，只有监督与被监督才是一对儿矛盾。如果在强调监督的同时总是强调支持，就会把支持与监督不适当地联系起来，似乎监督就一定不支持，似乎坚持监督就是不支持政府工作。

监督与被监督的辩证关系从法律的角度是明确的，但很多规定还不够具体，还不够完善和规范。不受监督的权力容易产生腐败，但实践中往往总是有人不太情愿接受监督，有时候连程序监督都嫌麻烦，认为耽误时间，影响效率。有些应由人大决定的重大事项，政府并没有提请人大讨论决定，而是直接由政府决定或提请党委决定后实施。只有遇到群众反映大、工作难度大的问题时，才愿意提请人大介入，接受代表视察，甚至希望人大就此做出相应的决议决定。

在目前政府机构的设置中，也有一些不利于人大监督的现象，比如审计局、督察室这样的机构。以审计部门为例，现在体制上暴露出的矛盾越来越明显。随着社会审计逐步发展，现行各级审计局的审计实质上已经是政府的内部审计，审计的质量、可公开的程度往往取决于政府领导的开明程度。从体制建设的角度看，审计部门设在人大更为合适，审计监督与人大的预算监督融为一体，既有利于强化人大监督，也有利于政府职能的进一步优化。

三、监督权的加强有赖于决定权的加强

在我们研究人大监督的时候，必须注意到监督权不能离开决定权而独立存在。作为权力机关，如果说话不算数，就容易说了白说。比如纪检监察工作，如果纪检部门不能实行双规，不能对案件做出处理，不能将案件移送检察机关，监督的作用就会大打折扣。决定权与监督权、任免权一起共同构成了地方国家权力机关的权力体系。决定权是人大其他职权得以有效实施的基础条件，是地方人大最重要、最能体现人民当家作主的核心权力；监督权是实现决定权的手段与保证，没有决定权就没有真正的监督权。监督法中也有涉及人大决定权的一些规定，说明决定权对于监督权的重要性。

人大监督权不够到位，主要是决定权还不够到位。宪法第一百零四条规定：县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。地方组织法第四十四条则进一步规定：县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使下列职权……讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项；根据本级人民政府的建议，决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算的部分变更；决定授予地方的荣誉称号等。然而，地方人大在推进对重大事项决定权时却进展缓慢，成效甚微。其根本原因是人大的决定权不够明确，不够到位。

加强人大决定权的关键，是对现有权力体系进行合理分解，这是规范党委、人大、政府三者之间关系的着力点和突破口。人大监督的重点是预算监督，以预算监督为例，应该在人大与政府间进行合理分权，搞清楚哪些要经过人大常委会审查批准，哪些可以由政府自行决定。比如预算调整，就应当根据各地不同情况明确政府、人大的决定权限，如财政局可以批准100万元以下的事项，政府可以批准100万元以上的事项，人大批准1000万元或1亿元以上的事项。

应该说，无论未来在预算调整这个领域的改革进展到什么程度，所有调整都经过人大批准是不现实的，对预算的调整权应该进行合理分解，政府应该有很大调整预算的权力，但人大必须拥有对于重大预算变更的决定权。现行的事后报告确认制必须逐步改变。

四、有赖于法律法规的改进和完善

加强人大监督有赖于法律法规的改进和完善。坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一以及规范党委与人大、政府的关系这些政治体制层面的问题最终都应体现到法律法规中，才能真正达到依法治国的宏伟目标。

以人大决定重大事项为例，现有的法律法规对于重大事项的规定都很原则、很笼统，操作性不是很强。宪法和地方组织法对县级以上的地方各级人大行使决定权的规定也比较原则，实践中不好把握。最典型的是规定人大常委会讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项，但并没有其他法规相应的说明各个领域中什么属于重大事项。

当前最应该修订的是预算法。预算法制定于1994年，深化预算监督的很多实践已经超越了其规定，预算法不及时修改已经落后于预算监督实践的要求，约束了人大监督权的发展。最典型的是关于预算调整的规定。预算法第五十三条规定：预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。这实质上是否定了预算调整的可能，排斥了人大批准预算调整的必要性，因为政府在预算执行中只要保证总支出不超过总收入，人大就不必过问。

五、人大监督要坚持不断创新

落实法规的实践中需要创新。在对政府债务监督方面，监督法没有对地方人大是否应该监督作出规定，而实际上各级政府都有负债。鉴于近些年地方政府实际上都在形成一定债务，以笔者所在的北京市西城区人大常委会为例，我们在重大事项决定办法和预算监督办法中明确了政府债务应提请区人大常委会审议批准，规定直接债务总规模一般应不超过上一年度区级财力的80%，或债务总规模一般应不超过上一年度区级财力的两倍，并规定了严格限制债务使用范围等。

从北京市区的实践中可以看出，人大加强对政府债务的监督还是很有必要的。在监督法、预算法都没有明确规定的情况下，人大根据本地实际情况制定一些具体的规定，履行一定的监督职能会促进政府内部在贷款方面向规范化发展。有人担心人大批准负债以后是否会承担责任，这种担心没有必要。人大作为最高权力机关，如果怕承担责任，所有批准事项都会难以进行。

近年来我们探索性地开展了对部门预算的监督，听取审议了西城区教委和卫生局的部门预算编制情况；在对预算草案进行初步审查时，对部门预算的总体方案进行初步审查，着重对编制部门预算的原则、方法进行审议监督；还相继听取了西城区统计局、残联、检察院和红十字会关于上年度部门预算执行情况的汇报，适当深入到一些具体部门，做到点面结合。

创新就意味着突破，不突破就没有创新。人们已经习惯于上面布置什么做什么，去年怎么做今年还怎么做。尤其是人大工作，由于推进的难度比其他工作更大一些，更容易按过去的习惯办事，因为这样做风险小。有时人们还常常将困难推到体制上，放弃主观努力。其实，只要认真去做，还是可以看到宽阔的创新空间，会做得比原来好，比别人好。

创新本身不是目的，创新的目的是推进人大工作向前发展。人大工作有其自己的发展历史、发展规律和法律、制度、规章、习惯等，没有对问题的深刻认识不能轻言创新。只有搞清楚我们所做的工作处于什么位置，什么阶段，才可能提出相应的创新方法。

六、要善于在现有框架下努力

宪法已赋予人大有罢免和撤职的权力，监督法规定可以启动质询、特定问题调查以及撤职罢免等程序，地方人大运用这些权力的还不多见。从主观上来说人大一般不愿意采用刚性大的监督程序是一个重要原因。从目前民主政治建设的氛围判断，短时期内改变的可能性还不会大。如果把质询、特定问题调查、罢免等权力充分行使起来，人大监督工作会有广阔天地。

监督法虽有规定但目前我们还没做到的事项，最主要的是规范性文件备案审查还没有开展。目前北京市西城区的现状是有备案、没审查，而且备案也很不规范，还不是真正意义上的备案。这项工作还没有开展起来的原因很多。一是备案审查范围不明确。政府的什么文件要向人大备案，应做出具体规定，否则难以执行。二是备案审查的管理机构不明确。人大常委会现有机构都不适宜承担日常的备案审查工作，应设立专门备案审查委员会。三是备案审查要有程序保障，特别是备案审查中不同意见、否定意见的处理，应明确提请主任会议讨论或提请常委会审议决定。

监督法规定，要重点审查上级财政资金的安排和使用。区县财政预算中有市财政转移支付，目前基本上处于监督视野之外。在现行预算草案中，不包括上级财政转移支付的资金，只是在决算中列出，报告时一般也不作专门说明。形成这种现象的主要原因是市转移支付确定和拨付的程序与区县不同步，在区县编制预算时无法将其列入。

在预算监督中还有一个问题没有解决好，就是报告与草案的关系问题。预算监督的基础是预算，预算草案经代表大会批准以后就成为预算。现在普遍存在的问题是重视文字报告，轻视草案，也就是通常大家说的附表。2008年上半年北京市财政预算执行情况的报告后就没有相应的预算执行情况表，且不说审议起来比较困难，就连基本关系都存在问题。特别是预算和决算，表格才称得上是预算草案或决算草案，报告仅仅是对预（决）算草案的说明。

现在全国人代会上财政部长已经不做预算报告了，而是提交书面报告，北京市人代会上的财政局长也已经不在大会上作报告。在这一具体做法上应该允许地方和中央的做法不一样。北京市西城区也曾经随风改变了作报告的方法，试了两年感觉效果不好。人大一年就开一次大会，预算又是审议的重点，没有必要把这项议程精简掉。从2006年开始西城区恢复了作报告的方式，普遍反映还是作报告效果好。

（作者单位：北京市西城区人大常委会）