人大代表激励相容机制构建研究

方付建

在人大代表制度中，代表与选民之间的关系也是一种委托—代理关系。在委托—代理关系状态下，可能出现人大代表激励不相容问题，即人大代表作为选民的代理人，其本人的需求或利益与选民的需求或利益并不完全一致。

激励不相容理论是威廉?维克瑞(William S Vickrey)与詹姆斯?米尔利斯(James A Mirrlees)共同提出的获得1996年诺贝尔经济学奖的理论。该理论认为：每个人都会以自己的利益最大化来指导自己的行为，当你委托别人做一件事的时候，如果他的利益与你的不一致，他可能不会按照你预期的方式行为。从维克里和米尔利斯的定义中我们可以得知，产生激励不相容的根本原因是社会中存在各种委托—代理关系。委托—代理理论认为，在社会分工日益广泛和深入的现代社会中，委托—代理关系是普遍存在的。在委托—代理关系下，委托人与代理人之间存在道德风险（Moral Hazard），这种道德风险包括代理人的偷懒行为和机会主义行为。正如唐纳德?凯特尔（Donald F. Kettl）指出的：在某种程度上，委托—代理关系中实际上不可避免地存在着职责逃避现象，逃避有可能意味着代理人不会简单地像委托人所信任的那样卖力地干活[1]。在经济和企业活动中，各种委托—代理关系导致的激励不相容问题已经得到广泛的研究和关注，学者和企业管理者设计了一系列改变激励不相容的措施，包括设立工作绩效工资、管理者和员工持股、职业生涯规划等。

实际上，委托—代理关系不仅仅存在于企业和经济活动中，在政府和政治活动中也存在一系列委托—代理关系。从契约论角度讲，政府是按照某种特定契约而形成的，政府与公民是一种委托—代理关系。在这一关系下，政府中会出现委托—代理问题泛滥成灾的危险。政治代理人（统治者、议员、行政官员）常常追求他们自己的目标，甚至损害普通公民的利益。而普通公民是政治行为中的委托人。政府中通常不存在竞争，因此，也缺少企业中的代理人通常所要面对的那些约束[2]。而在人大代表制度中，代表与选民之间的关系也是一种委托—代理关系。人大代表是选民的代理人，收集和反映选民的需求，代表和维护选民的利益。在委托—代理关系状态下，可能出现人大代表激励不相容问题，即人大代表作为选民的代理人，其本人的需求或利益与选民的需求或利益并不完全一致，或者说，作为选民的需求或利益的增加或减少一般并不直接影响作为代表的需求或利益的增减[3]。激励不相容问题在实践中可能表现为：一是代表不积极履行职责。对该承担的责任不够用心，不参加人代会，不认真投票，不积极发言，即可能出现代理人的偷懒行为。二是代表不积极了解民情。一些代表长期不与选民接触，不主动与选民沟通和交流，不去了解选民需求和想法。三是代表不积极维护选民利益，有些代表在涉及选民的具体利益诉求或要求时，扮演一种不作为或不回应的角色。

为了解决激励不相容问题，现行的制度安排赋予人大代表巨大的政治荣誉、优越的政治资本和较高的政治地位。在这些政治回报的激励下，大多数代表也真正做到了认真履职、积极建言、科学献策。不过，在政治资本激励效用不断弱化的当下社会，单靠政治途径激励代表已难促效。即是说，在制度设计中，不应将人大代表看做“抽象的政治人”，没有个人利益考量，没有个人需要展现，可以在政治荣誉或政治奖励驱使下积极作为，而应看到人大代表也是“理性的经济人”，其行为或取向也受需求或利益驱动，也会倾向于采取自己利益或效用最大化的行动。可以说，现行的基于政治人假设的制度设计对一些代表适宜，但是，如果认定所有代表都可以在政治荣誉和政治说教下努力作为却不现实。

另外，在代表激励方面，不仅有激励不相容问题，也存在激励负相容问题，即代表越积极履职，其利益不仅不增进反而受损，这主要源自两个方面的原因：一是代表履职是有成本的。这一成本包括代表在闭会期间开展联系人民群众活动中支付的通信、交通、资料等费用和起草、打印议案建议文稿等方面的支出以及为群众解决疑难问题所需要的花费等。正如广东省人大代表黄启彬所言,“事实上，代表在一年的时间中，如果只靠两三次的代表活动和几天的会议，是很难履好职的。个人还必须花大量的时间去搞调查研究，掌握第一手资料，然后提出好的意见和建议；还必须加强学习，提高议政水平等。而这些都需要经济投入”[4]。如果这一成本由代表个人承担，那么代表即使有履职意愿和动力，也可能考虑履职成本而不积极履职，因此，激励制度的设计应该能够有效弥补履职成本。二是在利益分化的当代社会，代表积极为选民维权可能会损害权贵阶层或资本集团的利益，在这样的情况下，权贵阶层或资本集团就会排挤或打压积极履职的代表。如果这一排挤或打压的风险由代表个人承担，那么代表可能考虑自我的利益或安全等而不为选民积极维权或代言。为了避免委托—代理关系下的代表激励不相容或负相容问题，就需要改进和完善代表履职激励制度，变单一的政治荣誉性激励为多样的激励。

人大代表激励不相容问题是改进激励机制的基点，激励机制的再设计应该弱化激励不相容问题。一般而言，弱化激励不相容问题有两个途径：一个是消除委托—代理关系，这在人大代表履职制度中无法做到；另一个是力图使代理人的利益与委托人的利益直接或间接相关。就人大代表履职制度改革而言，可行的举措包括：一是建立完善的人大代表履职奖励制度。二是变人大代表活动经费为履职保障基金。将履职补贴给予那些最需要资助的代表。一些收入不高的基层代表就可以得到资助，而那些非常积极履职的代表则可以获得更多资助。由于实行履职经费申报制，人大就可以掌握代表履职情况，那些从不积极履职的代表就是一种压力机制。这样，既可以防止代表挪用经费，也可以间接促使代表合理、科学和高效使用履职基金。

注释：

[1]唐纳德?凯特尔：《权力共享——公共治理与私人市场》，北京大学出版社2009版，第20页。

[2]柯武刚、史漫飞：《制度经济学——社会秩序与公共政策》，商务印书馆2000年版，第347页。

[3]蒋硕亮：《公务员激励不相容问题研究》，载《中国行政管理》2004年第6期。

[4]胡念飞等：《省人大代表获1000元履职补贴》，载《南方日报》2009年2月16日。

（作者单位：华中科技大学公共管理学院）