人大监督“红头文件”要由法律条文变为实际行动

李光伟

在我国每年产生的数以万件的“红头文件”中，违反法律、有悖政策、显失公平的“问题文件”为数不少。据某权威部门披露，“红头文件”中的问题突出表现在五方面：一是设定公民义务或剥夺公民权利无法定依据；二是违反国家行政处罚法，擅自设定行政处罚内容或自行规定罚没款的收缴方式；三是无行政审批设定权的机关，擅自设定行政审批事项或增加行政审批环节和条件；四是规范性文件制定技术上不够规范；五是强调管理相对人义务多，规定管理机关责任和制约措施少等。

规范性文件的内容都是涉及全局、长远和公共的事务，对公民的权利和义务能产生普遍约束力，因此，现代国家都注重设立专门机构和制度对它进行审查监督。我国各级政府的法制办公室就是承担这种职能的专门机构。凡是规范性文件出台前都要送同级法制办公室备案，接受审查。

但是，仅靠政府法制办公室“孤军奋战”恐怕难以完全保证“红头文件”不出问题。目前，我国各级行政机关每年制定的规范性文件不少，但真正报送给法制办公室备案、接受审查的不多。大面积的监督缺失，使得许多“红头文件”丧失了应有的立场与原则，成为一些部门和地方把局部利益凌驾于国家和公民利益之上的惯用工具。

如何有效防止出现问题“红头文件”？笔者认为，各级政府法制办公室的备案审查工作当然还要大大加强，但各级人大常委会也应大胆担责。

备案审查并撤销同级人民政府及其工作部门、人民法院、人民检察院作出的同宪法和法律相抵触的决议、决定等规范性文件，是县级以上人大及其常委会的一项法定职权。宪法和地方组织法规定，县级以上地方各级人民代表大会及其常务委员会，具有“在本行政区域内，保证宪法、法律、法规和上级人大决议的遵守和执行”、“撤销本级人民政府不适当的规定和命令”的职权。监督法对此又作了程序性的规定。各级人大常委会审查“红头文件”的时机和法制条件已经具备。

各级人大常委会对“红头文件”进行的审查，实质是国家权力机关的监督。相对于政府法制办公室的行政监督来说，具有层次高、效力大的特点。现实中我们不难发现，一些违法的“红头文件”，法制办公室不便审查或监督效果不佳时，一旦经过人大常委会的监督后，结果往往就大不一样。

我们高兴地看到，法律赋予我国各级人大常委会的这一重要职权正逐步由“法律条文”演变为“实际行动”。2008年，全国人大常委会共接收报送备案规范性文件４７５件，受理公民、组织提出审查建议８６件。不少地方人大常委会也开展了这项工作。2008年，湖南省人大常委会对79件报备的规范性文件，按照监督法和该省备案审查条例的要求，及时做出了处理。但在一些地方，对此项工作或不作为，或弱作为，甚至不作为，致使一些不法、不当的“红头文件”危害公民和法人的合法权益，影响了法制的统一。

但愿更多的地方人大常委会都能全面行使好备案审查的法定职责，监督好“红头文件”，造福于民，造福于法制建设。

（作者单位：湖南省衡阳市人大常委会新闻中心）