房改以来城镇住房保障制度的建立和发展

冯 慧 倪晓军

摘要:改革30年以来,随着住房制度改革的推进,城镇住房保障制度也在不断地发展和完善,已经由改革之初的补贴售房,发展到现在包含两限房、经济适用房、廉租房和住房公积金制度的多层次城镇住房保障体系。如何进一步完善相关配套措施已经成为今后需要研究的重点。

关键词:城镇住房;保障制度;住房制度改革;发展;完善

中图分类号:F293.31文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)26-0194-02

住房制度改革作为经济体制改革的重要组成部分,始自邓小平同志1980年提出的出售公房、调整租金、提倡个人建房买房的总体住房改革设想,至今已经推进了近30年。在30年的进程中,为适应经济和社会发展,住房制度改革在大方向不变的前提下,先后经历了多次调整。伴随着住房制度改革的推进,新的住房保障制度也逐步建立和完善,并初步建立了以经济适用房为主体、以“两限房”为辅助的援助型住房保障体系、以住房公积金为主体的互助型住房保障体系和以廉租住房为主体的救助型住房保障体系。回顾发展过程,住房保障制度的建立大致经历了四个阶段:

一、住房保障的探索阶段:1980—1993年

从新中国成立到改革开放初期,在计划经济体制下,城镇居民住房一直实行公有住房实物分配制度。这一制度的特征为:“国家投资,统一管理,统一分配,以租养房”。这种城镇住房福利分配制度,是计划经济体制下整个社会福利保障制度体系的一个组成部分。然而,随着经济发展和城镇人口的不断增长,这种福利分配制度的弊端越来越明显,政府和企业的财政负担越来越重,住房资金不足的问题严重制约了居民住房条件的改善。为解决这些问题,邓小平同志1980年提出了“出售公房、调整租金、提倡个人建房买房”的总体住房改革设想。住房制度改革初期,房改目标是:按照社会主义有计划的商品经济的要求,实现住房商品化。当时的主要做法是提高租金、出售公房,并由1982年的少数城市试点单项改革发展到后来的全面推进和综合配套改革。虽然在这一阶段的改革中,由于职工工资改革尚未全面启动、居民支付能力低等因素导致房改推进困难,但是区别不同收入水平而采取不同住房供应方式、对低收入家庭购房提供补贴的思路已经提出,主要包括几个方面:

1.区分市场价和标准价售房

房改初期,住房出售实行“三三制”,个人只承担房价的1/3;1984年10月,政策调整为:如果购房者收入条件好、单位补贴能力差,个人可以承担房价的2/3或者全部;1986年3月又调整为:原则上全价出售,如果单位有能力,可以给低收入者适当的补贴。售房价格的调整体现了住房商品化的推进过程,同时也体现了在政策上对于低收入群体购房的资助和扶持。这种区别化售房的思路在《国务院关于印发在全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案的通知》(国发[1988]11号)和《国务院关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》(国发[1991]30号)文件中得到进一步的明确。国发[1988]11号指出:“向职工出售新建住房,按标准价计算”、“旧住房的标准价,按重置价成新折扣和环境因素等按质计价”、“出售新、旧住房的标准价和各项优惠措施,不适用于年收入一万以上的住户”。国发[1991]30号指出:“职工购买公有住房,在国家规定住房面积以内,实行标准价”、“超过国家规定住房标准的部分,按市场价计价”。

2.售、租并举

国发[1988]11号提出了“新建住房,要先卖后租,尽可能做到大部分出售,小部分出租,主要租给低收入者”的方案,从而在全面推进售房的环境下为低收入职工解决住房问题提供了出路。

3.试点住房公积金制度

1991年上海开始试点公积金制度。根据上海市的住房改革方案,要为职工建立“住房基金”,钱由职工和企业共同负担,数额为职工工资总额的5%,由公积金中心统一管理,用于向企业建房和个人购房发放贷款,从而提高职工住房购买能力。与之相似,烟台、蚌埠试点城市建立了房屋储蓄银行,用于对个人、单位共同筹集的住房基金加强管理。

二、住房保障体系的初步建立:1994-1997年

1994年,国务院发布《关于深化城镇住房制度改革的决定》(国发[1994]43号),在继续推进租金改革、稳步出售公有住房的基础上,明确提出全面推行住房公积金制度、加快经济适用住房的开发建设。在国发[1994]43号中,“建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系”被确定为住房制度改革的基本内容之一,并要求通过“建立住房公积金制度,发展住房金融和住房保险,建立政策性和商业性并存的住房信贷体系”,从而提高职工购、建住房能力。国发[1994]43号文件为新的住房保障体系建设提供了指导。

配合国发[1994]43号文件,财政部、国务院房改领导小组、人民银行1994年底发布了《建立住房公积金制度的暂行规定》,要求全面建立住房公积金制度。住房公积金制度源于国发[1988]11号文件中的住房券发放政策,但是进行了改进和完善,明确了住房公积金的归集人为单位和职工双方,但属于职工个人所有,专项用于住房消费。住房公积金制度作为一种互助型保障模式在解决城镇居民住房困难中发挥了重大作用。

1995年2月,国务院转发了《国家安居工程实施方案》(国办发[1995]6号),提出以大中型城市为重点,有计划、有步骤地推进实施安居工程。文件要求,安居房直接以成本价向中低收入家庭出售,并优先出售给无房户、危房户和住房困难户,在同等条件下优先出售给离退休职工、教师中的住房困难房,不售给高收入家庭,充分体现了住房保障的目标。

同时,根据国发[1994]43号文件,集资合作建房在各地也大规模展开,通过个人、单位共同出资建房方式,解决了一大部分城镇居民的住房困难。虽然集资合作建房模式在以后的发展过程中因建设标准、集资范围等问题产生很大争议,但是不能否认的是,集资合作建房在改善住房条件的过程中曾发挥过重大作用。

到1997年,以经济适用房、安居房、集资合作建房为主要内容的援助型住房保障体系以及以住房公积金制度为主体的互助型住房保障体系已经基本形成,并成为城镇居民改善住房条件的重要途径。

三、住房保障制度的发展和完善:1998-2006年

1997年之前的住房保障体系都是以售房为前提,即利用补贴、扶持等办法鼓励中低收入家庭购房,推进住房商品化、社会化进程,实现住房资金投入产出的良性循环,促进房地产业和相关产业的发展。随着经济体制改革的推进和住房商品化的发展,如何解决最低收入家庭的住房问题开始被纳入视野。1998年国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(国发[1998]23号),通知提出“要建立和完善以经济适用房为主的住房供应体系”,在住房供应体系中增加了向最低收入家庭提供廉租住房的内容,廉租住房租金标准由政府定价。

配合国发[1998]23号文件,1999年建设部发布了《城镇廉租住房管理办法》(建设部令第70号),初步确定了廉租住房体系的政策框架。2003年,建设部联合财政部、民政部、国土资源部、税务总局共同对《城镇廉租住房管理办法》进行修订,并重新发布为《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》(建设部令第120号)。2005年,建设部又会同有关部门发布了《城镇廉租住房租金管理办法》(发改价格[2005]405号)和《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》(建住房[2005]122号),进一步健全和完善了廉租住房政策,廉租住房供应体系正式建立。

但是,国发[1998]23号文件要求全面停止福利分房、建立市场化住房体制,进而把房地产业的重要性提高到国民经济支柱产业的高度上来,在加快房地产业的同时也催热了房地产市场,导致房地产投资规模过大、商品住房价格上涨过快、供应结构不合理,同时经济适用房供应不足,限制了居民住房条件的改善。

2006年,国务院办公厅转发了建设部等部门《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》(国办发[2006]37号),将经济适用房的供应对象由中低收入家庭修改为低收入家庭,要求进一步完善经济适用住房制度,解决建设和销售中存在的问题,真正解决低收入家庭的住房需要。文件同时要求,要重点发展满足当地居民自住需求的中低价位、中小套型普通商品住房,采用限套型、限房价的方式供应土地,从而形成了满足中等收入家庭改善住房需求的“两限房”供应体系。

至此,以经济适用房为主体、以“两限房”为辅助的援助型住房保障体系、以住房公积金为主体的互助型住房保障体系和以廉租住房为主体的救助型住房保障体系共同构建成为新型城镇住房保障体制的框架。

四、新型住房保障体制的强化:2007年至今

2007年8月,国务院发布《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(国发[2007]24号),将解决城镇低收入家庭住房困难列为住房制度改革的重要内容,要求政府将其列为公共服务的一项重要职责,加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系,将住房保障体制提高到前所未有的高度。2007年底,建设部住房保障司正式挂牌,充分体现了政府部门对于住房保障的重视。

配合国发[2007]24号文件,2007年10月财政部发布《廉租住房保障资金管理办法》(财综[2007]64号)、2007年11月建设部、发改委等九部委发布了《廉租住房保障办法》(建设部令162号),对廉租住房制度进行了细化和完善;2007年12月,建设部、发改委等七部门印发了《经济适用住房管理办法》(建住房[2007]258号),进一步明确了经济适用住房在住房保障体系中的定位,并进一步严格了单位集资合作建房的管理。

住房保障问题关系着广大人民群众的切身利益和社会的稳定。经过近30年住房制度改革的实践,住房保障体制的建设和发展、完善已经成为各级政府面临的重大课题。目前,虽然新型住房保障体制已经建立,但是相关配套措施仍然需要进一步完善,特别是如何在法律上明确保障公民的基本居住条件,还需要进一步实践和探索。