后京都时代美国参与国际气候合作原因的理性解读

李　强

摘要：全球气候变化是一个典型的全球性公共问题，关系到整个人类赖以生存的地球生态系统。作为世界第一大温室气体排放国，美国的气候政策直接影响到国际气候合作的进展。美国退出京都议定书曾经给国际气候合作造成巨大的挫折。然而随着后京都时代的开启，美国在不同场合表示将参与国际气候机制的构建。探寻美国态度发生转变的原因具有重要的现实意义。

关键词：美国；京都议定书；后京都时代；国际气候合作

中图分类号：D771.2文献标识码：A文章编号：1002-7408(2009)03-0101-03

全球气候变化是一个典型的全球性公共问题。所谓全球性公共问题。指的是多个国家乃至全球社会所面临的共同问题，具有不可分割性这一最重要的特征。应对全球气候变化问题关系到整个人类赖以生存的地球生态系统，因此全球气候变化问题已经超出了环境领域，涵盖了政治、经济、外交、科技等诸多领域。正因这一特性，每个国家才对气候问题形成了各自的利益解读并对其给予高度关注。

一、后京都时代的含义及其重点

《京都议定书》是国际气候合作形成的最重要的国际法律文件，对国际社会成员应对气候变化的责任和义务进行了制度性安排。然而由于技术方面的原因，更由于国际气候合作领域复杂的利益博弈，《京都议定书》的法定有效期将在2012年终止，届时将以新的国际机制安排延续国际气候合作，其对应的时间范围即所谓的后京都时代。

对于新的国际气候机制的开始制定时间，按照《京都议定书》的规定，应在其到期前七年开始。根据这一规定，2005年底在加拿大的蒙特利尔召开的《联合国气候变化框架公约》第十一次缔约方大会暨《京都议定书》第一次缔约方会议拉开了关于议定书2012年到期后如何就温室气体减排进行合作的帷幕，开启了所谓的后京都时代谈判。

应对全球气候变化国际合作的核心是温室气体减排，《京都议定书》确定的三机制——清洁发展机制(CDM)、联合履行(JI)和排放贸易(ET)都与此有关。因此，构建后京都机制的核心仍然是温室气体减排责任承担问题，特别是美国对待温室气体减排的态度及其会作出何种承诺更是新机制构建成功与否的关键。

二、美国对后京都时代国际气候合作态度的转变

2001年布什政府以成本太直(认为实现《京都议定书》为美国制定的减排目标将使美国承担4000亿美元和490万人失业的代价)、遭受不公平待遇(认为气候变化是全球共同面对的问题，各国必须承担共同责任，而中国、印度等温室气体排放大国在议定书内却没有具体的减排目标)和科学上的不确定性(认为美国不能在气候变化本身存在诸多不确定性的前提下进行国家决策)为由退出了《京都议定书》。作为占世界排放总量四分之一的全球第一温室气体排放大国，美国背弃国际气候合作的行为招致了国际社会的严厉批评。

以后京都时代开启为契机，美国对气候变化问题的态度也在悄然发生变化。2005年7月布什在八国首脑峰会首次承认“人类活动导致的温室气体排放增加引起全球变暖”。2007年1月，布什首次在国情咨文中提及全球变暖问题。同年5月，布什在一定程度上对美国参与减排做出了承诺：“在2008年底之前，美国将和其他国家一起制定一个长期的温室气体减排目标。”2007年底达成的“巴厘岛路线图”的一大亮点就是再次把美国纳入了国际气候谈判进程，使美国重新回到《联合国气候变化框架公约》体系中来，承认公约规定的所有发达国家缔约方都要履行可测量、可报告、可核实的温室气体减排责任。美国同与会各方一起承诺：依照《联合国气候变化框架公约》原则，特别是“共同但有区别的责任”原则，考虑社会、经济条件以及其他相关因素，为达成一个关于温室气体减排的全球长期目标而长期合作共同行动，以实现公约的最终目标。

在不断声明美国对气候变化态度的同时，其在行动上也做出了参与后京都气候合作的姿态。这些行动包括：(一)以“G8+5模式”为平台，探讨以大国合作模式解决全球气候变化问题。(二)参与20国能源与环境部长级会议，努力在遏止全球变暖问题上寻求共识。(三)重回《联合国气候变化框架公约》缔约方谈判，签署了“巴厘岛路线图”草案，同意将同与会各方一道长期合作共同行动，以实现公约的最终目标。(四)在公约框架之外独辟蹊径，寻求回避《京都议定书》式温室气体限制目标的新途径，先后发起“氢能经济国际伙伴计划”、“碳收集领导人论坛”、“甲烷市场化伙伴计划”、“第四代国际论坛”以及“再生能源与能源效益伙伴计划”等，最有代表性和影响性的是美国倡议建立起来的《亚太地区清洁发展与气候新伙伴计划》。

三、美国参与构建后京都机制的原因分析

美国在气候变化问题上转变态度，其出发点在于维护国家安全、保证能源战略实施、争夺国际制度话语霸权和改善国际形象等多方面的综合考虑。

第一，认为气候变化问题将导致全球性生态灾难，这场灾难将对美国的国家安全形成重大威胁。

《我们共同的未来》曾对环境危机对国家安全的影响作出过这样的判断：“深入广泛的环境危机给国家的安全，甚至生存造成威胁。这种威胁可能比起装备精良、虎视眈眈的不友好的邻邦的威胁还要大。”全球气候变化作为最严重的环境问题，其主要特征之一就是不可分割性。某一地区气候变化造成的影响不会局限在特定区域，而是会对周围地区乃至整个地球产生连锁影响。威胁整个人类的利益与安全。由于各种环境问题丛生，当前地球的承载能力已经濒临极限，气候变化将进一步把地球的承载能力推向崩溃的边缘，影响每个国家的安全。2006年3月发布的《美国国家安全战略报告》在第X章“把握全球化机遇与挑战”中明确指出：“环境恶化问题可能会破坏地方当局作出反应的能力，而且可能会使国家军事力量负担过重，需要国际社会作出更大的反应。这些挑战不属于像武力冲突或意识形态冲突那类传统安全。然而如果处置不当，它们会威胁到国家安全。”由此可以看出，美国已经把应对气候变化提升到了维护国家安全的战略高度，参与国际气候合作符合美国的国家利益。气候变化对美国国家安全构成的威胁包括：

首先，气候变化产生的后果会影响美国军队的组织、训练、装备和计划，从而影响美国军队的作战能力。国家安全最主要的屏障来自于军队的保护，一旦军队作战能力受到限制，国家安全的保险系数将大为降低。美国国家安全体系中很重要的一个组成部分是海外军事基地的支持作用，然而美国的一些军事基地极易遭到气候变化的不利影响，特别是一些岛屿基地在海平面上升的情况下可能要被迫关闭，使美国丧失某些重要的战略支撑点。

其次，气候变化会威胁美国内部稳定。国家安全的首要目标是稳定，一旦国内形势出现不稳定的态势，势必对国家安全构成威胁。气候问题与生活质量密切相关，气候恶化则意味着生活质量下降，破坏美国的生活方式并迫使其改变维护自身安全的方式。此外，气候恶化在其他国家和地区造成的冲突和不稳定所导致的涌

向美国的移民潮和难民潮也会危及美国的内部稳定。

最后，气候变化可能致使美国卷入更多的地区冲突。在亚洲、非洲、中东和拉美的部分生态脆弱地区，气候变化造成的粮食减产、疾病蔓延、水资源短缺等问题成为政治动乱和国际冲突的根源之一，深刻影响地区稳定和地缘政治环境。由于美国的利益边界的界定是全球性的，美国很可能要更多地卷入到地区冲突以维护地区稳定。

第二，气候变化问题关乎能源战略的成败，参与应对气候变化合作是为了保证美国的能源安全。

能源问题始终是美国战略体系中高度关注的焦点问题之一。白宫1999年的《新世纪国家安全战略》和2000年美国国家利益委员会的《美国国家利益》在对美国的各类国家利益进行等级划分时都把保证能源安全列在了最高等级——生死攸关利益。2002年和2006年的《美国国家安全战略报告》也都把维护能源安全归入了国家安全的范畴。

长久以来美国经济的持续发展得益于不加限制地对化石燃料主要是石油的使用上。这也是美国成为世界第一温室气体排放大国的客观原因之一。美国能源部官方网站数据显示，美国国内以石油为主的液态燃料消费的60％依赖于进口解决。能源政策上的失误使美国陷入了这样一个怪圈：为了保障石油供给充足，美国就不得不以巨大的人力物力代价干涉石油主要输出地中东地区事务，结果是招致当地人民的反美情绪和反美行动。反过来，美国只有花费更大的代价去平息不满与反抗，最终使得美国对进口石油更加依赖。

Shell(壳牌)公司预测世界能源的发展趋势将是从高碳到低碳、不清洁到清洁、不可持续到持续。由美国发起的“氢能经济伙伴计划”、“碳收集领导人论坛”、“甲烷市场化伙伴计划”、“再生能源与能源效益伙伴计划”等一系列举措已经表明了美国调整能源结构的战略意图。2006年的《美国国家安全战略报告》中强调了美国与中国、日本、韩国、澳大利亚和印度建立的《亚太地区清洁发展与气候新伙伴计划》将致力于开发新能源以加强能源安全，减少温室气体和大气污染的负面影响。

把应对气候问题与能源安全战略挂钩对于美国确保能源安全战略实施、摆脱能源困境就有了政治意义上的利用价值。美国可以在减缓气候变暖的幌子下，转移国内公众视线，在减少石油进口时避免国内舆论诘难和诟病政府对经济衰退、失业率增加和油价飙升等束手无策。同时美国可以利用这一机遇，减少对石油进口的依赖，大力发展节能产业、可再生能源产业和生物能源产业，以达到逐步调整能源政策的目的。同时，利用国际气候合作可以拖住欧盟，为美国赢得宝贵时间缩短与其在环保技术发展上的差距，待到时机成熟时再考虑对温室气体硬性减排指标作出承诺。

把应对气候变化问题与能源安全战略挂钩对于美国的经济意义也是显而易见的。通过国际气候合作，美国既可以利用向发展中国家输出应对气候变化技术直接获取经济利益，又可以利用国际合作在国际范围内分摊其实施能源安全战略的成本。

第三，参与后京都时代的国际气候合作，确立美国在后京都机制中的领导地位，维护美国在各项国际机制中的话语霸权，增强美国的软权力。

所谓国际机制，按照克拉斯纳的解释，就是在国际关系特定领域里行为体预期汇集而成的一整套明示或暗示的原则、规范、规则和决策程序。罗伯特·基欧汉认为国际合作有可能通过霸权的存在而培育起来，“霸权是以非常复杂的方式与合作和像国际机制之类的制度相互关联的，成功的霸权领导，自身也依赖一定形式的非对称的合作。霸权扮演着一种独特的地位，为其伙伴提供领导，换取服从的回报。”霸权国家通过领导创设国际机制，可以将自己的意志加诸于国际机制，使其对霸权体系发挥“护持作用”。从某种意义上讲，美国霸权是建立在其领导创设的各种国际机制相辅相成的基础之上的。二战以来，美国领导建立了一系列国际机制，从而形成了涵盖政治、经济、军事等领域的国际机制体系，作为其称霸全球目标的战略支撑。“所有国家，包括美国，要学会通过新的权力源泉来实现其目标：操作全球相互依存、管理国际体系结构、共享人类文化价值。”约瑟夫·奈把这种权力源泉称为“软权力”，包括文化形态、意识形态和国际机制等因素。奈认为，国际机制可以为美国实现和维护霸权提供软权力的权力源泉。美国必须对软权力进行投资，发展软权力，才能在新世纪实行必要的领导。因此。拥有在各个领域国际机制中的话语霸权是美国实现其霸权目标不可或缺的重要环节。

美国前国务卿克里斯托弗曾说过：美国必须引领全球环境保护的潮流。在全球环境问题政治色彩越来越浓的大背景下，美国历史和现实地位都决定其必然要积极担当环境政治领袖的角色。事实上自1972年人类环境会议以来，美国在领导和参与创建国际环境机制、创设国际环保机构、促进环保条约签署、对外提供环境援助等方面都曾发挥积极作用。即便在对待气候问题上，美国在早期的气候合作中也持积极态度。美国曾对京都会议寄予厚望，表示将努力推动建设一个保护大气的全球协议。京都三机制的建立就与美国的积极推动有关。

2001年“浸透了德克萨斯石油”的布什政府在国内石油利益集团的压力和美国经济仍有巨大发展空间的诱惑的双重作用下断然退出《京都议定书》，几乎令国际社会在气候合作上的长久努力毁于一旦。这一举动也令美国将克林顿政府留下的“环保领袖”的政治遗产挥霍殆尽，美国几乎一夜之间从全球环境领域的领导者变成了拖后腿者。欧盟在关键时刻担当起“环保先锋”的重任，在其努力下，另一温室气体排放大国俄罗斯投出了最关键的一票，终于使议定书得以生效。京都机制开始打上了欧盟的浓重烙印，而欧盟也藉此成为气候政治的领袖。全球合作机制首次在没有美国参与的情形下获得成功，也使美国在气候合作领域被边缘化了。气候政治越来越带有欧盟的色彩，就连IPCC报告也在一定程度上体现出欧盟的政治倾向。华盛顿经济战略学院院长克莱德·雷普斯托维茨对此评论说：“在某种意义上，环境保护主义，尤其是应对气候变化方面的环境政策，成为欧洲民族主义的一种表达方式，也可以说是欧洲的独立宣言。”美国在国际机制领域的霸权遭遇到欧盟强有力的挑战。

后京都时代的来临为美国赢取气候合作的领导权提供了机会。美国参与合作的意图是摒弃即将到期的《京都议定书》。在温室气体排放强度方案的基础上塑造以美国为领导的气候合作的后京都机制，确立美国在该机制中的话语霸权，使其成为美国主导的国际机制体系的组成部分，服务于美国的全球霸权战略。

第四，缓解世界舆论压力。改善自身国际形象也是促使美国改变态度，参与后京都时代气候合作的重要原因。

关于世界舆论，汉斯·摩根索写道：“世界舆论显然是一种超越国界，团结不同国家的成员至少在某些基本的国际问题上形成共识的舆论。……只要任何一个国家的政府宣布某种政策或在国际上采取某种违背公意的行动，人类就会无分国籍起来反对，至少也要通过自发的制裁把自己的意志加诸于这个抗拒的政府。于是那

个政府就会发觉自己同违反本国社会或其中一小部分的习俗的个人或集团处于差不多的境地。社会或者迫使它们遵守它的准则，或者因其不遵守而把他们孤立起来”。世界舆论虽然不能产生强制作用，但在全球相互依赖日益加深的前提下，负面的世界舆论却可以对国家产生国际道义压力，对国家在国际社会的行动产生“软障碍”。反之，良好的国际形象可以使其拥有非物质的权力和影响力，容易被国际社会认同其感召力，有助于国家对外政策的实施。

国际社会早已达成了应对气候变化问题的共识，即全球携手合作应对气候变化以维护全人类的共同利益。美国在这一问题上的顽固立场和单边主义做法严重背离了这一共识。美国对待气候问题政策的实质是将狭隘的国内利益凌驾于全球需要之上，这显然违背了国际道义的准则，不是一个负责任大国所为，理应受到世界舆论的谴责。“美国把单边主义变成了一种习惯，对公共物品生产的贡献越来越少，以至于其他国家都更能强烈地感受到美国实力的刺伤。其结果是，规诫老大的动机也会增加。”美国历来自视为“上帝的选民”，肩负改造世界和引导人类的“天赋使命”，是昭示世界的“山巅之城”和照耀世界的“灯塔”，但美国在应对气候问题上的表现却截然与此相悖，让其遭遇巨大的国际信任危机。田中真纪子的抨击极具代表性：“美国拒绝执行《京都议定书》，就是对全世界人民、特别是对肩负着未来的孩子们采取的敌对行动。”即便在美国国内，对美国政府政策的批评和抗议行动也是此起彼伏。例如，2003年克里斯汀·惠特曼为表示对美国退出《京都议定书》的抗议，辞去了美国环境保护署署长职务。

四、结语

尽管美国对待后京都时代全球气候变化问题在言行上都较此前有了一定进步，但美国对待这一问题的立场却尚未出现根本性的转折。具体表现在：第一，美国虽然在巴厘岛会议上认可了“共同但有区别的责任”，但却一再声称中国、印度等发展中大国参与温室气体减排是美国承诺具体减排指标的前提，否则对美国就意味着不公平，美国绝不会签署《京都议定书》。第二，力图以温室气体排放强度方案为基础构建依据本国国情“自下而上”确定排放目标的后京都合作机制。这种方法虽然在某种程度上体现了公平。但在以实力为依托的国际谈判中很难保障公平的实现。第三。在向发展中国家提供和转让先进的环保技术方面，以其掌握在私人企业手中具有专利权为由，强调发挥市场机制的作用。

责任编辑：陈合营