改革开放与中国宪政

邓　毅

摘要：改革开放是当代中国宪政发展的原动力。现行宪法在改革开放中诞生，也在改革开放中发展。改革开放30年来，中国宪政在民主、法治与自由三个方面均已取得很大成就。尽管中国宪政还存在明显不足，但展望未来，中国宪政的前景是十分光明的。

关键词：改革开放；宪法修改；中国宪政

中图分类号：D6文献标识码：A文章编号：1002-7408{2009)03-0046-04

中国宪政运动自清末发端以来，一直以民主、法治与自由为己任，但除《中华民国临时约法》以外，辛亥革命后的几部宪法，都是以宪政为名，行独裁之实，以民主、法治与自由为鹄的的宪政始终是水中月、镜中花。1949年10月新中国的诞生，使中国人民在政治上得到了彻底的解放，然而由于特殊的历史原因，中国宪政并未随着1954年宪法的制定而真正出现，反而在之后出现了严重的滑坡。1978年12月，党的十一届三中全会吹响了中国改革开放的号角，中国宪政也在改革开放的号角中重新启航……

一、现行宪法在改革开放中诞生

1978年3月5日，五届全国人大一次会议通过了新中国的第三部宪法。这部宪法是在粉碎“四人帮”，结束十年内乱之后，在华国锋的主政下，对极“左”的1975年宪法的修正——它取消了七五宪法关于“全面专政”的规定，恢复了检察机关的设置，增加了公民进行科研、文艺创作和其他文化活动的自由。但是，受当时历史条件的局限，这部宪法还没有完全摆脱极“左”思想的影响。如它仍然肯定“无产阶级文化大革命”；继续坚持“无产阶级专政下的继续革命”；仍然规定“地方各级革命委员会”是地方各级人民政府；继续把“大鸣、大放、大辩论、大字报”规定为公民的基本权利。

1978年党的十一届三中全会重新确定了“解放思想，实事求是”的思想路线，进行了政治路线和组织路线的拨乱反正，作出了“实行改革开放”的新决策，同时对民主和法制问题进行了认真的讨论，指出“必须有充分的民主，才能做到正确的集中”；“宪法规定的公民权利，必须坚决保障，任何人不得侵犯”；“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。在十一届三中全会关于民主与法制的方针政策的指引下，1979年7月1日，五届全国人大二次会议通过了《关于修正<中华人民共和国宪法>若干规定的决议》，决定在县和县以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会，将地方各级革命委员会改称为地方各级人民政府，将上级人民检察院同下级人民检察院的监督关系改为领导关系。1980年9月10日，五届全国人大三次会议又通过了《关于修改<中华人民共和国宪法>第四十五条的决议》，决定删除公民基本权利中“有运用‘大鸣、大放、大辩论、大字报的权利”的规定。由于浸满文革色彩的七八宪法与十一届三中全会以后国家政治经济生活和人民对于建设现代化国家的需要已经越来越不相适应，这次会议在通过修宪决议的同时，还决定接受中共中央的建议，成立以叶剑英为主任的宪法修改委员会，对七八宪法作比较系统的修改。

1981年党的十一届六中全会一致通过了《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，决议深刻总结了建国以来正反两方面的教训，特别是发生“文化大革命”的教训，指出：“必须根据民主集中制的原则加强各级国家机关的建设，使各级人民代表大会及其常设机构成为有权威的人民权力机关，在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主，特别要着重努力发展各城乡企业中劳动群众对于企业事务的民主管理。必须巩固人民民主专政，完善国家的宪法和法律并使之成为任何人都必须严格遵守的不可侵犯的力量，使社会主义法制成为维护人民权利，保障生产秩序、工作秩序、生活秩序，制裁犯罪行为，打击阶级敌人破坏活动的强大武器。决不能让类似‘文化大革命的混乱局面在任何范围内重演。”1982年党的第十二大通过的新党章第一次确立了“党必须在宪法和法律的范围内活动”这一极其重要的宪政原则。

1982年11月23日，宪法修改委员会决定将根据十二大精神和全民讨论修改后的正式宪法修改草案提交第五届全国人大第五次会议。12月4日，五届人大五次会议举行全体会议，大会以3037票的高票(参加投票的代表3040名)表决通过了新的《中华人民共和国宪法》。相对于文革遗毒严重、宪政精神空虚的1978年宪法，新宪法在以下几个方面扩大了民主，促进了法治，保障了自由：

1、新宪法在序言中总结了历史经验。明确宣告：“今后国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化建设”，“逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，把我国建设成为高度文明、高度民主的社会主义国家”。在宪法序言中，新宪法还庄严宣告：“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”

2、新宪法在第五条首次以根本法的形式确立了社会主义法制的原则，明确规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严。”“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”

3、新宪法保障农民一定范围的经营自由，规定农民有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜；同时明确规定在法律规定范围内的城乡劳动者个体经济，是社会主义公有制经济的补充。新宪法还在总纲中规定了国家对公民私有财产的继承权的保护。新宪法同时在多个方面以多项措施扩大了经济民主。

4、新宪法将公民基本权利和义务置于国家机构之前，意味保障公民的基本权利是国家存在的目的。新宪法同时加大了对公民基本权利的保护力度，并扩展了公民基本权利的范围。首先，新宪法重新确立了公民在法律面前一律平等的原则；其次，新宪法取消了七八宪法中关于宣传无神论自由的规定，更加认真地保障了公民的宗教信仰自由；第三。新宪法加大了人身自由的保护力度，增加了“禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体”的内容；第四，新宪法汲取文化大革命的沉痛教训，明确规定“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。”第五，新宪法将公民的通信自由作为一项基本权利予以了严格保护；第六，新宪法增加规定了公民有取得国家赔偿的权利。此外，新宪法还取消了七八宪法中“公民必须拥护中国共产党的领导”的基本义务。

5、新宪法适应现代社会生活和国家法制建设的需要，

改变了由全国人大独享立法权的单一立法体制，赋予全国人大常委会制定和修改法律的职权，同时规定国务院有权制定行政法规，国务院各部委有权制定规章，省、自治区、直辖市人大及其常委会有权制定地方性法规。新宪法在国家机构的完善方面最具宪政功能的制度是废除了国家领导干部的终身制，规定全国人大常委会委员长、副委员长，国家主席，国务院总理、副总理，连续任职都不得超过两届。

二、改革开放与现行宪法的四次修正

现行宪法的颁布与实施，极大地促进了中国的宪政建设。但是，随着中国改革开放的逐步深入，现行宪法的某些规定也越来越不适应中国社会生活和政治生活的需要，通过宪法修改的方式来促进中国宪政发展就成了中国宪政建设的必然选择。

1984年10月中国共产党十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》。《决定》总结了建国以来特别是十一届三中全会以来经济体制改革的经验，突破了把计划经济同商品经济对立起来的传统观点，确认中国社会主义经济是公有制基础上的有计划商品经济。《决定》是全面进行经济体制改革的纲领性文献。此后，以城市为重点的整个经济体制改革从1985年起全面展开。1987年党的十三大对党的十一届三中全会以来9年间十亿人民丰富生动的实践经验进行了创造性的理论概括，第一次系统地阐明了社会主义初级阶段的理论，明确提出了党在这个阶段的基本路线，并依据这个理论和路线制定了全面改革的基本方针和行动纲领。依据这一纲领性文件，1988年4月12日，七届人大一次会议对现行宪法进行了第一次修改，并通过了两条宪法修正案。第一条修正案依据十三大的精神，在宪法第十一条增加规定：“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理。”第二条宪法修正案根据改革开放的要求，将宪法第十条第四款“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”修改为：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”第一条修正案实质上是对公民经济自由的承认，第二条修正案一方面是吸引外资的需要，另一方面则是发展私营经济的需要，因此也可以说是对公民经济自由的保障措施。

1989年春夏之间，中国发生了政治风波。在这场政治风波的影响下，中国改革开放的步伐一度放缓。1992年邓小平在南巡谈话中强调我们必须坚定不移地坚持党的“一个中心，两个基本点”的基本路线，解放思想，实事求是，抓住有利时机，加快改革开放步伐。邓小平明确提出，计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场，计划和市场都是经济手段。1992年党的第十四次全国代表大会确立了邓小平建设有中国特色社会主义理论在全党的指导地位，概括了建设有中国特色社会主义理论的主要内容，明确了建立社会主义市场经济体制的改革目标。在十四大报告的指导下，1993年3月29日八届人大一次会议审议通过了第二个宪法修正案。在这一宪法修正案中，具有重大宪政意义的规定主要体现在以下三个条款中：(1)修正案第三条在宪法序言中明确了“我国正处于社会主义初级阶段”的基本国情，从而为我国的经济和政治体制改革确立了现实依据。(2)修正案第四条在宪法序言中增加了“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”的重要规定。为中国特色的协商民主提供了长期的制度保障。(3)修正案第七条确立了“国家实行社会主义市场经济”的重要方针，这意味着公民的经济自由已完全获得宪法的承认。

党的十四大以后，中国改革开放取得了新的突破。这主要表现在：按照建立社会主义市场经济体制的要求，大步推进了财政、税收、金融、外贸、外汇、计划、投资、价格、流通、住房和社会保障等体制改革，市场在资源配置中的基础性作用明显增强，宏观调控体系的框架初步建立；国有企业改革在试点基础上积极推进；以公有制为主体、多种经济成分共同发展的格局进一步展开；对外经济、技术合作与交流继续扩大，对外贸易和利用外资大幅度增长，国家外汇储备显著增加。在这一新的形势下，1997年9月12日至18日，中国共产党第十五次全国代表大会在北京召开。大会首次使用“邓小平理论”概念，提出了社会主义初级阶段的基本纲领，并首次在党的报告中提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略。

十五大以后，中国改革开放继续走向深入，通过宪法确认改革成果和促进改革开放便又提上了议事日程。1999年3月15日九届全国人大二次会议通过了现行宪法的第三个修正案。这次宪法修改是中国宪政发展的重要里程碑。这主要体现在：(1)修正案第十二条首次将体现了社会主义宪政理念的邓小平理论写入了宪法序言，从而为中国宪政的发展提供了思想指导。(2)修正案第十三条将“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”写人了宪法第五条，作为了中国社会主义法制建设的首要方针，从而在“民主”与“自由”之后，正式将“法治”这一宪政的基本原则纳入了宪法。(3)修正案第十四条对我国社会主义初级阶段的基本经济制度和分配制度进行了重新定位，即“坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”，“坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度”。(4)修正案第十六条提升了个体经济和私营经济的地位，明确规定：“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。”

当人类社会跨入二十一世纪的时候，我国进入了全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段，改革开放取得丰硕成果：社会主义市场经济体制初步建立；公有制经济进一步壮大，国有企业改革稳步推进；个体、私营等非公有制经济较快发展；市场体系建设全面展开，宏观调控体系不断完善，政府职能转变步伐加快；财税、金融、流通、住房和政府机构等改革继续深化；开放型经济迅速发展，商品和服务贸易、资本流动规模显著扩大；国家外汇储备大幅度增加；我国加入世贸组织，对外开放进入新阶段。在这一历史背景下，2002年党的十六大提出全面建设小康社会的战略目标，把“三个代表”重要思想与马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论一起作为党必须长期坚持的指导思想，并首次以党的报告的形式确立了“尊重和保障人权”的方针。

在党的十六大报告的指引下，2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议对现行宪法进行了第四次修正。这次宪法修改是中国宪政的重大发展。首先，修正案第十八条将坚持与时俱进，执政为民理念的“三个代表”重要思想载人了宪法序言，同时增加了“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展”的内容。其次，宪法加大了对公民

基本权利的保障。这主要体现在：(1)修正案第二十二条将原宪法第十三条修改为：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”中国宪政在公民财产权利的保障方面由此迈出了十分重要的一步。(2)修正案第二十三条在宪法第十四条中增加规定了“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”的条款，这是对公民社会权利的制度保障。(3)修正案第二十四条明确将“国家尊重和保障人权”载人了宪法第三十三条，从而以根本法的形式在中国宪法中确认了现代宪政的根本目的，也为中国宪政的发展提供了根本法的依据。

三、中国宪政的评价与展望

改革开放催生了中国宪政，改革开放也发展了中国宪政。但中国宪政发展至今，一直是以制宪、行宪和修宪的方式进行的，以违宪审查为特征的护宪机制，在中国宪政中还尚未进入实际的运作之中，正因如此，在中国学界，不少学者否认中国宪政的存在，认为中国的政治实际一直都是“有宪法无宪政”。

我们不能同意这样的看法。由于中国传统上是一个专制国家，正如本文开篇所指出的，中国宪政运动自清末发端以来，一直都是以民主、法治与自由为鹄的的，因此，只要中国人民在政治上取得了彻底解放，中国政治在朝民主、法治与自由迈进，中国宪政就客观存在，只是其实现的程度有所不同而已。中国自十一届三中全会以来，凡是不带政治偏见的人都会承认，中国在民主、法治与自由三个方面，都取得了重大进步。

从民主方面看，虽然现今中国的直接选举只存在于县乡两级，尚未实现省级和全国人大代表的直接选举，但中国政权的交接早已不是封建专制性的终身制和世袭制，而是严格遵循了宪法确定的限任制，并且已经实现了一定范围内的民主选举。同时，我们也不能把民主完全等同于选举或直接选举，民主的内涵是十分丰富的，选举式民主只是民主的一种形式。目前，在中国，除传统的执政党与参政党之间的协商式民主外，以公民参与为特征的参与式民主已经在不同层面有序扩大，并取得了初步成效。

从法治方面看，自十一届三中全会伊始，中国就确立了“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的法制方针，虽然由于当时思想认识的局限性，并未肯认“法治”这一概念，但法治的理念，无疑已涵盖在了这十六字方针之中。而在这十六字方针的指导下，通过三十年的努力，我们已经建立了比较完整的社会主义法律体系，执法与司法方面也取得了比较大的成绩，特别是1999年宪法修正案已经明确将“依法治国，建设社会主义法治国家”载入了宪法，而作为依法治国核心的依法行政原则，也已经广泛深入人心，这一切都表明，法治已经成为中国上下一致认同的方略和原则，中国社会，已经坚定地在向法治国家切实迈进。

从自由来看，自改革开放以来，中国计划经济体制下形成的全能政府逐渐收缩，政府对公民私人生活的干预日趋减少，公民的个人自由不断扩大，这已成为我们每个中国人都切实感受到的事实。不但如此，正如上文已经指出的，通过经济体制改革和几次宪法修正，中国人也完全获得了经济自由。众所周知，宪政自西方产生至今，一直都是以追求个人自由和经济自由为特征的消极自由为鹄的的，以此而论。中国宪政完全可以说已经取得了巨大成就!

当然，我们亦不能因此就沾沾自喜而否认中国宪政的不足。我们应当承认，当今的中国，在民主、法治与自由三个方面，都需要进一步努力。众所周知，我们的民主离人民当家作主的要求还有很大距离；执法不严、司法不公也不同程度地存在，有些方面还很严重；个人自由和经济自由虽得到了较好的实现，但政治自由还需大力保障。同时，现代宪政要求宪法的权威性和稳定性，要求对违反宪法的行为予以追究，而在这些方面，我们的不足是十分明显的。

但是展望未来，我们对中国宪政的前景持乐观态度。

第一，中国大规模的经济体制改革已基本结束，通过现行宪法的四次修改，有关经济制度方面的宪法规定已基本完善，过去在经济体制改革中出现的冲撞宪法现象将从根本上得以避免，而这对树立宪法在人们心目中的权威将起到重要的作用。

第二，宪法对依法治国方略的确立与政治文明目标的肯定为中国的宪政建设鼓起了风帆。在中国，实施依法治国，就是要实现社会主义民主的制度化、法律化，防止国家的方向与政策随着领导人的改变而改变，随着领导人看法和注意力的改变而改变。因此，宪法确立“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”，实质上也就是要求进行宪政制度的建设。而“推动物质文明、政治文明与精神文明的协调发展”，则是要求我们在实现经济发展与道德、文化进步的同时，必须实现政治权力的规范行使，必须尊重与实现人的价值，显然，政治文明的支柱与灵魂，实际上就是宪政文明。

第三，党的十七大确立了构建社会主义和谐社会的方针。社会和谐的关键在于正确处理各种社会矛盾，而社会矛盾，归根结底就是各个社会阶层的利益冲突问题。社会和谐要求我们必须统筹兼顾，照顾到方方面面的利益，实现社会公平正义。西方宪政自发端以来，其形式追求是既防止少数人的专权，也防止多数人的暴政，而其内在的追求，却是对社会各阶层利益的均衡保障，实现各个社会阶层的“共和”。因此，构建社会主义和谐社会，也就是建立一个社会主义宪政社会。

第四，中国之宪政，是以中国共产党的领导为特质的，因此，中国宪政之成败，在根本上取决于中国共产党人的决心与努力。中国改革开放以来所取得的经济成就与政治新象已经表明，中国共产党是一个与时俱进的政党，党和国家的领导集体，都是富有高度历史责任感的卓越之士，这是我们对中国宪政充满信心的根本所在。

第五，中国改革开放正在继续推进，改革开放是中国宪政的原动力，现行宪法就是在改革开放中产生与发展的，同样，中国宪政也必将在以后的改革开放中继续前进。由于中国经济体制改革已经取得成功，国家经济实力显著增强，小康社会的目标指日可待，可以预料，今后中国的政治体制改革将会加快进程，我们有充分的理由相信，中国宪政的百年梦想，必将在中国共产党领导下的社会主义中国得以实现!

责任编辑：秦玉珍