未来二十年中国城市化进程与社会政策的互动

刘　欣

摘要：伴随着中国经济的发展和城市化进程的不断加速，到2025年将会有接近10亿人居住在城市，大量流动人口的出现将是前所未有的。我们必须对这即将出现的新情况进行分析，以对未来社会政策进行调整，使得城市新移民能够完全参与到城市化进程中并且充分享受经济增长所带来的物质和精神财富；同时，完备和系统的社会政策对成熟经济产业政策的形成、未来中国经济的持续健康的发展以及缓解目前经济增长方式对环境、资源的压力也将会起到重大的作用。

关键词：城市化；社会政策；经济政策

中图分类号：C91文献标识码：A文章编号：1002-740B(2009)03-0027-03

根据麦肯锡研究中心于2008年3月发表的《飞速进入未来——2025中国城市化》预测：到2025年，伴随着中国经济的不断成功增长和人们对于更高生活质量的向往，中国城市化会以前所未有的速度发展，将有接近10亿中国人居住在城市，仅百万人口的城市就将达到221个。城市经济创造的财富将占到整个中国国内生产总值(GDP)的90％以上；与此同时，城市化用于社会服务资金投入缺口，对于土地、能源、水资源和环境形成巨大压力。报告也认为，在城市化的进程中，GDP的增长很有可能达到既定的目标，但是仅仅对GDP的追求不可能达到社会和谐发展的目标。报告分析，中国经济的增长和城市化是携手共进的。城市化的发展将使得中国新兴的中产阶级集中于城市，并通过消费来推动GDP的增长。在规模非常巨大的城市化进程中，城市移民将会是主要的动力。中国必须成功地化解土地、资金、自然资源和人力资源等基本投入方面的压力。

一、未来城市化对目前我国社会政策的挑战

根据这份报告，我们可以再次发现经济增长与城市化的良性互动模式，这也是在世界其他地方不断被证明的经济发展的必由之路。长期以来，我国不断在寻找经济增长新模式和新动力，从过去以出口导向型的经济发展模式，已经逐渐向刺激内需的方向转变，而城市化正是提高国内需求、为经济发展提供持续和强大动力的重要组成部分。特别是在面对目前的国际金融危机，国内需求对经济发展的重要性更得到了凸显。该报告预测，2025年城市消费对GDP的贡献将会比2005年提高8％，城镇消费将占COP的33％，达到21.7万亿元人民币。

城市消费水平的提高一方面有赖于经济增长以及居民收入和消费水平的提高，另一方面与城市消费者数量和需求的增加也有着密切的关系。报告预测，城市人口从2005年到2025年将增加3.54亿，而其中2.4亿将是农村剩余劳动力。城市人口的增加带来了更大的消费市场，但也对城市公共服务所依赖的公共财政提出了更大的挑战。在社会政策层面，未来20年中国城市化发展将对我国的社会政策带来一系列的挑战：如何更好地适应城市的快速扩张和城市人口的剧烈增长，服务于经济的持续健康发展，为经济发展提供高质量的人力资源，如何成为社会缓冲器，成为社会和谐的保证，这些问题给我们带来对于社会政策理念方面的思考。

根据对此报告进行的分析。我国的社会政策未来将会出现以下几个挑战：一是随着城市人口的剧增，社会政策服务对象类型将会发生很大的变化，在城市中，主要对象由原有城市居民向城市新移民转换，更多新的服务对象将会出现，服务的方式也会出现变革。这点同以往城市化的方式密切相关。二是地方公共财政的短缺。使得能投入到公共服务的资金更加捉襟见肘。目前地方财政收入的大部分来自土地出让金收益，特别是近年来房地产市场的飞速发展。更加强了地方政府对土地资源的依赖。这也得到了国务院发展研究中心“中国土地政策改革”课题组的证实：2007年全国土地出让总价款为9130亿元以上，而全国的财政总收入为3.2万亿元，土地出让收入占财政收入的比重为28.53％。但是目前随着房地产政策的调控，金融政策的从紧，出让土地规模也受到国家的严格控制，城市土地出让将面临更加严格的控制，与此相关的就是出让金收入的萎缩。这会使得目前较大程度的依赖土地的地方财政出现短缺，同时带来社会公共服务资金投入减少的连带后果。仅就这两个问题而言，矛盾已经浮现：一方面是社会政策对象的覆盖面将不断扩大，另一方面是社会政策所需的资金来源不断减少。

我国社会政策的服务覆盖面是相对狭小的，由于目前尚未有详尽系统的社会政策图表，如教育、卫生、住房、社会保障等方面。我国的社会政策及社会福利是从狭义的福利定义出发的，其目标受众为由于年老、疾病和工伤等客观情况下需要得到帮助的人，主要还是面向老年人、残疾人、孤残儿童这样有特殊需要的群体。在我国进入城市化快速发展时期后，城市人口在2025年将比2005年增加3.54亿。但这仅仅是增加了城市人口数量，究竟这些城市移民能否充分融入到城市生活中，能否充分、平等的享受经济发展带来的成果，还未可知。

二、面对新一轮城市化的社会政策思考

改革开放以来，我国社会政策的变革与经济体制改革密切相关，国有、集体企业从家长式大包大揽的社会福利产品提供者的角色中退出。在这个变革过程中，出现了部分国有、集体企业职工下岗待业，住房、医疗、教育等公共福利服务的市场化实验，贫富差距的不断加剧等一系列问题。我国政府从当时改革的状况和时代背景出发，所实施的城市社会政策的主要对象针对的是城市居民。由于城乡户口分治，使得城市居民与农村居民相比具有更多的保障：最低生活保障、下岗工人再就业、廉租房政策等。对于城中村和城市近郊农民而言，由于其居住的土地具有较大的经济价值，使得他们可以在取得城市居民身份的同时享受城市户口所带来福利权利。

放眼未来，在城市化浪潮中，城市新移民将大多数来自距离城市较远的农村。首先在身份上，由于他们不拥有城市户口，这就带来一系列融入城市生活的难题和尴尬：他们通常是以生产者、建设者的身份出现，但取得的回报却十分微薄。他们在生活无着时不能申请最低生活保障，其子女就学充满艰难，没有资格购买专为城市居民设计的经济适用房。

其次，相对而言，来自农村地区的城市新移民不具备相应的技术能力并缺乏良好的教育，这使得他们在就业选择上受到较多的限制和歧视。除了缺乏良好的人力资本，他们更大的劣势在于缺乏广泛和可依靠的社会资源。在目前缺乏基本福利保障的前提下，他们在面对经济形势变化和社会变迁以及个人、家庭变故所带来的种种困境面前，缺乏足够的应对机制，属于相当脆弱的人群，极易在贫困线上下挣扎。人力资源和社会资本的缺失使得他们在向社会流动中处于极度的劣势。

再次，在以往的城市化过程中，城郊农民的身份和意愿是相对被动的，他们所拥有进入城市的门票就是以集体方式占有的土地，由于城市的扩张使得他们拥有的资源价值不菲。在拥有城市居民身份的同时，也为城市化提供了丰厚的公共财政收入和巨大的发展空间。相比之下，今后二十年的

城市新移民将大都是“两手空空”地进入城市谋生，他们在其原居住地的土地和房屋不可能给他们带来与城郊土地一样昂贵的价值，对其进入城市生活不具备关键性的支持和保障的作用。通过对城市移民的二代调查发现，他们已经不再像父辈将其在农村拥有的土地和房屋作为城市生活失败的最后避难所，没有人再愿意返回故乡。对于不得不返回农村的城市新移民而言，返回不但意味着其自身的失败，更昭示的是城市化的失败。

对于目前已经在城市生活的移民而言，他们现在需要亟待解决的问题将会是下个二十年新移民面临问题的开端和缩影。据广州对于城市移民第二代所做的调查发现，在父辈的呵护下成长，打工二代已经对城市生活发生了认同，接受了城市人的消费观念和价值取向。但另一方面，他们也面临一系列代表性危机：教育水平不高，对工作期望值普遍较高，面对丰富多彩的城市生活存在巨大的心理落差，工作、生活的不如意容易导致心理不平衡，极易引发社会问题。在精神层面，对农村剩余劳动力进入城市务工情况的大量调查也揭示了农村剩余劳动力在心理健康方面的困境，边缘化的社会生活对其心理也具有破坏性的负面影响。这表明，城市移民融入城市生活的艰难和痛苦，已经逐渐成为城市新贫困社群的一部分，就观念和价值观而言，他们认可、向往、追求城市生活，但是要真正的实现还有诸多的困难。包括物质上的贫乏和精神上的困惑。

三、结合我国经济产业政策对未来我国社会政策的构想

在解决未来大量城市新移民的问题上，考虑到社会政策实施对象和社会背景的极大差异和变迁，新的思路和政策应当被思考并付诸实践。随着大量流动人口进入城市，资源的分配将会更加紧张，市场竞争将会更加激烈，这意味着更多的市场竞争失败者的出现。政府需要建立各项完备的保障性制度，如收入再分配和财政转移支付手段来保证一部分人在竞争性市场中的失败后如何维持生计。这也是在资源稀缺常态条件下的社会风险的分配，同时也是广义社会福利发生的基础。建立全面和高效的社会政策体系正是对于市场风险的分担和对经济发展成果的巩固和深化，这也正是政府必须积极介入社会政策的理由之一。

纵观西方发达国家的福利社会发展史，我们发现。社会福利政策是与经济政策处于同等重要的地位，政策之间互相扶持，促进了彼此的发展。例如英国在上世纪80年代的福利改革是与其当时采取的新自由主义经济政策所吻合，福利政策的改革使得英国摆脱了沉重的福利负担，通过大量私有化来激发市场自身的活力和动能，从而使其经济走上健康发展的轨道。这个例子从另外一个侧面说明，社会政策的应用必须充分考虑到包括经济在内的一系列客观历史条件，这样才可以使社会在平稳的态势上消化经济发展的不平衡和副作用，从而在长远上为经济和社会的发展提供源源不断的动力。从这个意义上来看，必须采取合理有效的系统性社会政策工程与经济政策取向、社会发展阶段相适应。使社会政策不仅保障经济政策目标的有效实现，解决随着经济转轨出现的社会问题，而且可以为经济和社会的发展提供持久的高素质人力资源，促使经济目标的实现和社会的全面发展。

基于我国改革开放30年以来所取得经济发展成果，在面对未来20年的城市化浪潮，我们完全有能力有信心以解决城市新移民的社会融入为契机，使我国社会政策更加系统化和制度化，使得社会政策在解决个人就业、教育、住房、医疗和养老方面发挥更大的作用，使个人在激烈的市场竞争条件下具有充分的先决条件和保障。政府也必须进一步强化其福利责任，在积极介入社会政策的建立和实施上起到更大的作用。通过完善社会政策的实施，真正使得我国经济发展的动力来自高素质劳动力的推动，高附加值产业的贡献，以及源源不断的巨大国内消费市场的刺激。

面对未来城市化的挑战，有以下四个问题需要寻求更多的突破和解决。首先，就解决城市新移民福利准入政策层面。首当其冲需要解决的就是对其不公平的人为的身份限制，废除城乡二元化的户籍制度。从公民权和社会政策角度看，我国以往所实施的户籍制度人为地制造城市与农村的割裂，将公民分为城市居民和农村居民，由此带来的是相应不平等的公民权利。公民权理论倡导者马歇尔认为。公民权就是从经济成本角度检视社会平等的一个侧面。具有平等的公民权并享受相应的经济、政治、社会权利。是每个公民分享社会发展成果的前提和依据。在未来建立的社会政策必须完全消除城乡差别对待，进一步消除对人力资源自由移动的限制(如目前城市流动人口的社会保险金随地不随人)，为个人发展提供更多的机遇和保障，充分发挥城市新移民对经济发展的贡献能力，使得经济增长、城市发展与城市移民的融入成为一个良性互动的过程。

2008年10月，中共中央在《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中，做出了一系列的战略部署，以逐步解决长期以来对城市化发展的桎梏。其中重要的一点就是提出了推进户籍制度改革，放宽中小城市落户条件。使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。加强农民工权益保护，逐步实现农民工劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购等与城镇居民享有同等待遇，尽快制定和实施农民工养老保险关系转移接续办法等。这不但从身份上解决城市新移民的户籍问题，更重要的是对户籍后所代表的社会权利予以肯定和保护。其影响对于未来我国城市化的进程是非常深远的，而且对解决现阶段一系列社会问题具有根源性的意义。

其次，针对城市新移民的特点，他们自身由于在社会财富和资源的第一次分配中具有先天性相对不足，譬如劳动力、资本、土地和技术等，所以政府除了制定相应的财税等政策来调节第二次收入分配外，还需要制定更为详尽的社会投资型福利政策。社会福利应该是作为对人力资本和社会资本的一种投资，它将会对经济发展和劳动力素质的提高起着重要的作用。例如就未来教育政策和就业政策而言，通过教育资源和教育机会均等化的人力资本投资的模式来增进新移民的环境适应力和竞争力，使受教育程度高度转化为就业竞争力；在就业方面，消除二元劳动力市场，消除城市新移民的就业壁垒，使得他们得以有机会向上流动进入中收入阶层，增加其收入水平，提高其社会地位，从而使城市新移民真正融入城市，在根本上改变目前不合理的倒“丁”字型社会结构。这种对人力资源的投资，就是通过全面的教育和职业培训对人力资源进行高效的开发和利用，从而提升整个社会的智力资源水平。对于目前经济发展模式从高消耗高污染的生产性增长转向高效益高附加值的服务产业将会产生巨大的推动作用，从而达到对我国产业结构和经济增长方式的根本性调整。这对于经济的持续健康发展，缓解环境、资源压力将意义深远。以上的社会保障和人力资源投资的措施对于解决深层次的精神健康和社会认同，也具有先决性的意义。通过对城市新移民身份和权利的进一步认同和保护，可以使得整个社会建立起对社会共同性认识，包括利益的共同性和意义的共同性，切实改变各类弱势群体的处境，提高他们对生活的期望，建构利益结构公平的社会公正衡量尺度，从而真正构建一个更加公平与和谐的社会。

再次，在政府财政方面必须尽快转变公共财政收入的来源。不能继续通过透支未来城市土地存量和破坏环境、资源的方式换取发展。激发地方政府的能动性是构建社会政策中非常关键的一环，必须充分发挥地方政府在解决经济、社会发展中对实际问题的贴近和对民意的快速反应能力，抓住城市化加速发展所带来的机遇，转变以往单纯追求GDP的发展模式，通过扶持新兴经济产业的成长和发展，建立高附加值经济来为政府财政及城市化发展所需资金进行造血，达到财政收支平衡，使社会投资在政府支出所占份额不断加大，积极创造条件达到经济发展和社会进步的双赢局面。

最后，就政治层面而言，政策决策和监督的改革需要进一步大力深入推进。中央政府需要积极扶持地方民主选举改革的试点和进一步推广，加大对地方政府的政治支持和政策扶持，放权于地方，使地方在各类型政策制定和执行方面有更大的自主权和能动性。在地方层面，必须通过各种措施使基层民意能更有效地影响政策的制定，并且更重要的是能够使民意起到监督政策制定和实施的作用，使经济产业政策和社会政策的实施不是通过损害大部分人的利益而使少部分人受益，特别是在城市征地补偿等面对社会弱势群体的方面。诚然，从政治实践看。民众对社会政策的影响大多是以间接方式，能量相当有限，而且影响程度也可能有极大的不同，主要体现在：提出议题，减少政策可选范围，表达缺乏社会支持等方面。从这点上可以看出，中央政府在监督和制约地方政府方面仍需发挥一定的作用，在大胆放权的同时也必须通过长效的制度性监管方式保证地方政策不触及底线。

责任编辑：王润秋