试析我国公务员工资制度改革

詹红岩

摘要：我国公务员工资制度从1956年起到2006年经历了几次大的变革，已高于社会平均工资水平。但还存在一些缺陷和问题。我们需要采取明晰合理的公务员工资结构；规范公务员的工资水平、项目构成和标准；逐步引入绩效工资制度。尽快形成激励体系；加大基层公务员适用的工资等级和数量；合理调控公务员地区收入差距等措施，不断完善公务员工资制度。

关键词：公务员；工资制度；改革

中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：1002-7408(2009)03-0021-03

一、我国公务员工资制度发展历程及现状

新中国成立以来，公务员工资制度经历了几次大的变革，1956年国家进行了第一次工资制度改革，全面取消配给制和物价津贴，直接以货币形式规定工资标准，机关、事业单位按照工作人员的职务高低确定职务等级和工资标准。1985年随着经济形势的好转，国家废除了30年的等级工资制，实行以基础工资、职务工资为主的结构工资制，建立了国家机关、事业单位职工正常的晋级增资制度。这些工资制度对于保证国家政权机关的正常运行发挥了重要作用。

1993年国家推行公务员制度，决定公务员实行职级工资制，为此，国务院下发了《关于机关和事业单位工作人员工资制度改革问题的通知》(国发[1993]79号)，提出了公务员工资改革的五项原则——即按劳分配原则、正常增资原则、比较平衡原则、物价补偿原则和园地津贴原则，明确了市场经济条件下我国公务员工资制度的改革方向。从2006年起施行的《中华人民共和国公务员法》则对上述五项原则作了进一步的完善，从制度上规范了国家公务员的工资分配行为。《公务员法》规定，公务员工资包括基本工资、津贴、补贴和奖金，同时，公务员按照国家规定享受福利待遇。可见，公务员的基本工资制度是职级工资制度，而职级工资制度就是按照公务员的职务、级别和年限确定标准的工资制度，这就从法律层面规范了我国公务员的工资和福利制度，必将对我国公务员工资制度的进一步完善发挥积极而深远的影响。

总体而言，我国正在积极稳妥地推行公务员工资制度改革，特别是通过近几年的努力，公务员收入水平有了较大提升，成效显著，对稳定和发展公务员队伍发挥着越来越重要的作用。根据相关资料可以看出，2000年～2006年全国机关单位职工人均工资总额年均增长为2903.6元，既高于全国城镇单位就业人员人均工资的1887.4元，更高于全国城镇居民人均收入。2000年全国机关单位职工人均工资总额是城镇单位就业人员平均劳动报酬的1.09倍，是城镇居民人均可支配收入的1.62倍，至2006年这两个比例分别达到1.32倍和2.35倍。同时，从增长速度看，2000～2006年全国机关单位职工年平均工资增长率最高，其次是城镇单位就业人员平均劳动报酬增长率，然后是国内生产总值绝对值的增长率，最低的是城镇居民人均可支配收入增长率。从以上对比数据可以看出，近年来公务员工资的调整，无论从调整的绝对值还是收入的增长率，都得到较大幅度的提高，已高于社会的平均工资水平。

二、我国现行公务员工资制度存在的主要问题

1、公务员工资制度缺乏完善的法律保证，未建立公平、合理的工资水平评估机制。我国公务员工资标准虽然原则上是根据国民经济发展、企业人员工资水平和物价指数做出相应的调整，但在实际执行过程中，并没有完全建立一个公平、合理的公务员工资水平评估机制。改革开放以来，我国国民经济取得了突飞猛进的发展，人民生活水平整体有了质的飞跃，但是从全国范围来看，公务员工资从1979年到2006年调整了7次，其中1993～1997这年4年多时间里，公务员工资没有调整过，而在1999～2001年期间，则连续3次调整公务员工资，且调整的幅度较大，目的是通过几年的连续加薪，使公务员工资与我国经济发展水平的差距通过“小步快跑”的形式补回来。但这样的调整无论从调整标准的确定，还是调整时间的确定都没有通过科学的、公开的方式进行分析和论证，显得依据不够充足且缺乏规律，不能让社会公众完全理解和接受。

2、缺乏物质奖励机制。忽视公共选择理论在工资制度中的作用。“经济人”假设是西方经济学经典的基本假设之一，也是公共选择理论的基本出发点。这一理论认为人是理性的、自利的、寻求利益最大化的，在现实生活中，公务员在其行政管理活动中必然表现出“经济人”的角色特征，其自利行为的存在是毋庸置疑的客观事实。而我国历来强调公职人员“全心全意为人民服务”的公仆意识，强调公务员追求公共利益的“政治人”特点，在物质奖励和精神奖励中以精神奖励为主，缺乏经济奖励，忽视其“经济人”自利性的特点，结果造成公务员利己心的错位，容易导致其追求体制外的利益，甚至产生腐败。当然，在我国这样一个社会主义国家，作为党和国家方针制定者与执行者的公务员应具有更鲜明、更重要的政治性，但应认识到，合理范围内的自利性是公务员行政行为的内在驱动力之一，能激发公务员的工作热情，高效率地开展各项工作。

3、基本工资收入占公务员整体收入的比重偏低，工资制度缺乏透明度。现行公务员工资制度的主要特征是“低工资、多补贴、泛福利”。据统计，在多数地区或部门中，公务员的基本工资(职务工资、级别工资之和)在其合理货币总收入中所占比重低于二分之一，有的仅占三分之一或更小比重。而根据国际一般情况，公务员的薪酬结构一般以工资收入为主，发放津贴为辅，工资收入占总收入的70％～80％,津贴占20％～30％。此外，同样是公务员，所在部门不同，收入差异也很悬殊，越是握有“实权”的部门，收入渠道也越多，导致部门之间工资缺乏透明度，增加了管理的难度。

4、现行工资制度设计缺乏补偿和激励机制，不能充分发挥公务员的主动性和创造性。我国现行公务员工资级差主要有三个方面：一是职务工资的级差，不同职务间顺次差别不超过1000元；二是级别工资的级差，按2006年的标准27级计算(下同)，最高为3820元，最低为290元，最高最低差距13倍左右，平均每级提升约130元；三是同一级别工资档次的级差。为每两年提升一个档次，最高总理级每个档次之间的差额是160元，最低办事员级每档工资的差额是26元。从以上数据可以看出，我国公务员的职务工资和级别工资标准级差还是偏低，很难体现对责任风险、职务贡献的补偿意义，同时，我国公务员档次工资的提升仍然存在时间较长和标准较低的问题。考虑到物价和通货膨胀水平，现行工资制度设计的补偿和激励机制对于提高公务员的生活水平没有太大的实质性意义，很难发挥补偿和激励作用，不能充分发挥公务员的主动性和创造性。

5、基层公务员适用的级别工资级数较少，不符合收入分配制度发展的方向。两头小、中间大的“橄榄型”收入分配制度是我国收入分配制度发展的方向，也就是说在最高和最低工资水平之间的线段上，处于中间或中间偏下位置上的人员

分布是最密集的，而在工资水平最低和最高的两端，人员分布比例往往是相对较小的。由于受到机构规格和职位数量的限制，尽管整个公务员的级别工资分了27级。但绝大部分基层公务员，尤其是县乡两级公务员能够适用的工资等级仍然较少，这就造成大量公务员的工资处于金字塔底层的状况。很难获得升迁。由于大多数基层公务员很难得到更多的行政级别或职务晋升，导致基层行政管理人员尽管承担着具体实施国家政策的工作，但他们的贡献和价值在工资水平上却无法得到充分体现。这种情况必将强化基层公务员队伍中的“升官发财”意识，同时，还会产生在特定的环境下，一部分公务员会为了谋求职务晋升而不择手段。

6、缺乏统一规范，公务员的福利制度比较混乱。我国公务员福利制度目前存在“泛福利化”问题，一是福利水平不平等、不确定。我国各级政府部门是公务员福利的主要提供者，而各个部门的经济状况直接影响公务员所享受到的福利水平。二是福利形式缺乏社会化。我国公务员的部分福利是通过建设集体生活设施和文化设施来体现，而这些设施如食堂、车队、体育设施等都可以通过社会化的服务获得。三是福利发放不规范。目前我国对福利制度没有统一的规定，各地区、各部门自行制定项目、标准进行发放。所有这些都导致我国公务员福利制度比较混乱。

三、进一步完善公务员工资制度的几点建议

在我国经济又好又快发展的前提和背景下，需进一步完善公务员工资制度，使其不仅能够充分满足公务员基本生活需要，而且能够通过合理的级差体现职务、资历、学历、绩效贡献，在公务员队伍中形成一种不断提高工作绩效、提升自身综合素质的良性机制。

1、建立清晰、透明、规范、合理的公务员工资结构。建立清晰、透明、规范、合理的公务员工资结构，必须充分体现工资、津贴补贴和奖金在公务员薪酬结构中的地位、性质与作用。基本工资在工资结构中应占主导地位，是工资结构的核心部分，是按劳取酬的重要体现，其内容和标准应该由中央政府进行统一的规定。因为不论是在经济发达地区，还是在经济欠发达地区，公务员所付出的劳动是基本相同的，因而理应获得相同或相近的劳动报酬。津贴是工资结构的重要组成部分，是工资的重要补充。补贴和奖金是公务员薪酬制度的必要补充，它解决的是公务员的生活负担、物质文化需要和社会保障等问题。当然，还应对在特殊环境和特殊岗位上工作的公务员所付出的额外劳动给予一定的补偿。一个清晰、透明、规范、合理的工资结构，或许比如何准确测算工资水平要重要的多。

2、进一步规范和确定公务员工资水平、项目构成和标准。目前，我国公务员由于收入水平、结构和标准不能充分体现其劳动价值和社会精英地位，这有可能导致行政机关追求自身利益的最大化，因此，有必要规范我国公务员工资水平、项目构成和标准。

(1)科学确定公务员工资水平。《公务员法》确定公务员的工资是将企业职工的工资水平作为参照系来不断调整公务员的工资水平，并使公务员的工资水平与国有企业职工的工资水平大体持平。但公务员工资水平在整个社会阶层中应处于怎样的水平，应进一步在《公务员工资条例》中有所规定，由于目前我国的公务员阶层是社会的精英阶层，考虑到具体的国情，从总体上讲，公务员整体工资水平应该高于社会平均收入水平。2007年我国城镇居民人均可支配收入为13786元，按照目前的汇率水平基本为2000美元左右，按照国内对中产阶级通常的理解，个人月收入应在5000元左右，年收入6万元，按照目前的汇率水平为8000多美元，仍是大大高出目前城镇居民人均可支配收入水平。

公务员工资水平不能过高，不能脱离国内经济发展水平，与低收入群体的差距不能过大，如果公务员收入过分超过低收入群体，必然会引起低收入群体的不满，制造社会矛盾。当然，公务员工资也不能过低。我国应当借鉴国外的成熟做法，将公务员工资水平明确纳入国民生产和财政统计数据体系，如GDP或物价指数等，对公务员工资标准做出更为科学的明确界定，保证公务员的收入在社会中居于中等偏上水平；同时，应保证公众对公务员收入水平的制定有参与权。

(2)合理确定公务员工资项目构成。《公务员法》规定，公务员工资项目构成包括基本工资、津贴、补贴和奖金。经过2006年公务员工资制度改革后基本工资已有相当的规范，今后就是不断微调的问题。但除基本工资外如何规范津贴的发放则应成为下一步改革的重点。从国外的经验来看，公务员的薪酬结构一般以工资收入为主，发放津贴为辅，而我们现在许多单位往往是工资占小头，津贴、补助及奖金占大头。所以参照国外的经验，应对公务员基本工资、津贴、补助及奖金在工资结构中占的比例加以规制，其中，基本工资应占主体，即为80％左右。同时，根据国外的经验，我国公务员的工资项目构成应加上绩效工资部分，建立与绩效挂钩的灵活工资制度，根据心理学研究成果，绩效工资大致为原工资总额的10％～15％才能较好的发挥激励作用。因此，我国公务员的基本工资项目构成为：公务员基本工资=职务工资+级别工作+绩效工资。

(3)明确公务员工资项目标准。为消除部门间的差别，经济发达地区纷纷出台措施消除部门间公务员工资客观存在的差别，实行同级同酬政策。应当看到，这些改革虽然平衡了不同单位之间公务员的工资，但客观上却难以体现不同行业公务员承担的工作、责任和风险等实际存在的差异，淡化了业绩激励机制，违背了按劳取酬原则。为解决公务员内部的公平性问题，在制定工资项目标准时，应充分考虑地域、行业、岗位、风险等因素，当务之急是要实行分类工资制，分类意味着对公务员的职能进行界定，考虑行业、岗位、风险等因素，在制度设计时予以倾斜。

有学者认为，发端于发达地区的“阳光工资”制度，比如北京等地推行的“3581”工程，使科、处、局(厅)、部级干部月收入分别达到3000元、5000元、8000元和1万元，这样的管理成本虽然较低，回避了公务员工资多样性的问题，但却很难照搬到囊中羞涩、且地区差异很大的中西部省区。因此，国家还应在各地之间之间进行“再规范”，重点调控地区之间的差异。

3、逐步引入绩效工资制度，尽快形成激励体系。绩效工资是将公务员的工作表现与工资紧密挂钩，工作成效越显著。工资收入越多，以充分发挥工资的激励作用，调动人的积极性、主动性和创造性。绩效工资在挖掘人才、充分调动公务员的积极性方面所发挥的作用是不容忽视的，绩效工资可以在一些职能比较明确的部门首先试行。待条件成熟后再在其它政府部门逐步推开。

公务员激励体系，可以简化为一个“综合激励模型”，通过这个模型我们可以比较清楚地理解系统内各个机制、要素所发挥的作用。通过组织内各个机制，一方面，在满足公务员正常的自利心的基础上，引导、提升公务员的服务意识和奉献精神；另一方面，不断激发公务员的进取心和工作动力，提高公务员的公共服务和工作绩效。通过综合激励使公务员“经济人”假设和“政治人”属性相统一，切实自觉地致力于全心全意为人民服务。

4、公务员工资应适当向基层倾斜。加大基层公务员适用的工资等级和数量。据统计，目前我国公务员队伍60％在县以下基层单位，92％是科级以下人员。为鼓励广大基层公务员安心本职工作，应适当增加县以下基层公务员所对应的级别数量，基层公务员可以根据工作年限以及个人绩效得到级别的晋升，从而获得相对更高的待遇，这样有利于公务员队伍的稳定。也就是说，即使没有职务的升迁，他们仍然可以通过努力工作获得更高的级别和相对更高的待遇。这种通过加大基层公务员的级别工资等级和数量的做法，无疑有利于公务员队伍的稳定，有利于公务员队伍的发展和社会的进步。

5、对艰苦边远地区津贴发放应加大转移支付力度，合理调控公务员地区收入差距。按照《公务员法》“公务员按照国家规定享受地区附加津贴、艰苦边远地区津贴、岗位津贴等津贴。”的规定，应加大对艰苦边远地区公务员津贴发放的力度，这一方面可以促进这些地区公务员安心于工作，充分调动这些地区公务员的工作积极性，客观上也有助于维护这些地区的社会稳定工作，另一方面，可以适当缩小公务员地区收入的差距。同时，由于这些地区自身财力有限，中央财政应给予更多财政支持，使这一地区的公务员能按照法律的规定享受住房补贴、补助。

总之，建立适合我国社会主义市场经济体制要求的公务员工资制度，是贯彻落实公务员法的要求，是政府管理现代化的关键，是完善我国社会主义市场经济体系的重要标志；有利于从源头上预防和防止腐败，为建立廉洁高效的公务员队伍，促进社会经济持续稳定发展，起到基础性的调控作用。当然，改革公务员工资制度和规范公务员收入分配，面临的情况相当复杂，要坚持从我国实际出发，在实践中逐步探索、逐步推进、逐步完善。

责任编辑：王润秋