试论政府失信惩戒机制的构建

[摘 要]政府信用作为社会信用的核心,其失信的代价相当昂贵。在现代建设信用政府过程中,要使得“格雷欣法则”不起或少起作用,政府失信惩戒机制的构建势在必行。文章从失信惩戒的主体和方式、惩戒方面的立法与党内约束以及责任追究等方面进行了分析。

[关键词]失信 惩戒 立法

作者简介:陈济海(1978-),男,福建连江人,福建金融职业技术学院,讲师,管理学硕士,主要从事行政伦理与行政现代化研究。

作为一种经济现象,“劣币驱逐良币”情况已不复存在,但在社会生活中,劣胜优汰的现象并不罕见。“格雷欣法则”[1]本身作用于金融货币领域,但在公共组织领域也有其存在的土壤,也存在着优良职员与不良职员、优良风气与不良风气的博弈,常使格雷欣法则得以实现,令“劣币”当道。“格雷欣法则”得以发挥作用的条件就是组织中存在恶性文化氛围。而就“格雷欣法则”应用于信用而言,主要是指由于社会信用的缺失、失信惩戒机制的缺乏和不完善、行为主体的投机心理等的影响作用,使得守信的受益不明显,甚至付出代价;而由于失信惩罚不严,失信成本低导致失信的收益大于成本。这样就使得主体会形成失信倾向。这当然有道德水准的问题,但是体制的不良诱导失信惩罚不严、失信成本低也要负很大责任。因此,要建立和完善失信惩戒机制,促进社会良好信用风气的形成。

一、社会失信惩戒的主体和方式

借鉴国际经验并考虑中国国情,失信惩戒机制的构建主要从两方面入手,包括失信惩戒的主体和失信惩戒的方式。

(一)在失信惩戒的主体方面。第一,要明确失信惩戒的主管部门。“建议参照美国的做法,对失信惩戒的政府主管部门分两类,一类金融系统的主管部门,包括中国人民银行,证监会;一类是非金融系统的主管部门,包括国家经贸委、国家工商总局、国家质检局和国家药品监督局。”[2]政府部门要依法对失信行为进行行政处罚。第二,要发挥信用中介机构的作用。目前在我国,信用信息的征集、评级、使用、管理适合于政府牵头,民间中介机构运作的模式去建立一个统一的信用信息查询平台。中介机构将信用产品加工、生产、销售,从而使信用信息能为需要的人掌握,减少信息的不对称。第三,要充分发挥行业自律的作用。要完善自律维权功能,建立行业信用体系。行业协会可利用会员资料设立信用数据库,建立本行业的信用查询系统。第四,要加强公民个人的守信意识和守信道德。诚实信用将道德规范和法律规范合为一体,兼有法律调节和道德调节的双重功能。它是市场经济活动中形成的道德准则。第五,要加强司法惩戒的作用。司法惩戒是失信惩戒的最后一道防线,是一种“事后救济”。

(二)在失信惩戒的方式方面。其方式因主体不同和制度规则不同而有差异。第一,法律惩戒。法律和政策相比,由于更具有稳定性、公开性能给市场主体提供明确的合理的预期,对于市场主体的市场行为影响最大。政府部门要依法对失信的一般违法行为进行行政处罚,要细化对各种失信行为惩戒的规则。法律规范的健全是失信惩戒的关键。第二,商务惩戒。信用信息的征集、加工、使用的中介机构等部门要保持它们的中立性、独立性,以他们制作的信用产品的传播造成对失信者的约束。行业协会等自律组织要加强自律维权意识,建立本行业的守信规则和失信惩戒规则。第三,道德约束。道德在提高人们的思想境界,改善人们的社会关系,维护社会秩序等方面有着特殊的作用。加强道德建设可以在全社会形成一个以讲信用为荣,不讲信用为耻的氛围。市场经济是法制经济,但由于目前的市场经济体系不完善,在市场经济的某些领域内还存在“法律真空”的现象,这就需要道德规范来调整,实现‘法治与‘德治的统一。”

二、政府失信惩戒机制的构建

社会信用的缺失要求建立和健全失信惩戒机制,政府信用作为社会信用的核心同样适用。但由于政府地位和作用的特殊性,对于政府信用缺失应该有其特别规定。政府信用的缺失在很大程度上也可归因于刚性的失信惩戒机制的缺乏,一方面对信用缺失者没有相应的惩罚措施和手段,或者说惩罚手段效力不够,或者惩罚执行不力,致使政府官员的信用缺乏约束的内在动力,仅仅依靠个人的道德品质,这是远远不够的;另一方面,政府失信的责任主体缺位,以政府集体名义作出的行政行为成为政府官员相互推诿责任“冠冕堂皇”的借口。道德的约束只是软约束,要真正制约政府的失信行为,必须建立刚性的失信惩罚机制,不但要使信用缺失者为他的失信行为付出相应的代价,如把政府官员的失信行为作为其政绩评价、官职升迁的重要依据,而且要完善责任追究机制,落实信用责任主体,把失信的惩戒责任具体落实到政府官员的头上,防范以及制止政府官员的随意失信。

(一)惩戒方面。法律规范的健全是惩戒的关键,可以健全的法律法规和党内条例来追究。在信用立法方面,我们主要有两大类工作,即对现有的信用法律法规的修改和完善,以及建立相关信用新立法。

(1)在修改与确立信用立法方面,本文认为应借鉴国际经验与遵从国际惯例,并考虑中国民情与历史沿革。主要的工作应围绕以下几个方面进行:一是协调整合现有优势,形成统一合力。全国的信用活动统一管理、规范一致、协调发展的要求要求各部委的诸多与信用相关的管理规则与实施办法必须进行协调与整合,指定或成立机构,统一管理信用建设,负责全国信用管理的统筹安排、统一规划、全面协调。二是建立界定数据开放范围的法律或法规。三是建立与界定商账追收的法律与法规。四是加快建立和完善信用法律体系,要本着轻重缓急,抓紧修改《反不正当竞争法》、《档案法》、《统计法》等;逐步制定颁布《信用法》、《公平交易法》、《信用信息公开法》、《商业秘密法》、《消费信用保护法》、《商业信用报告法》等。五是大力发展信用服务中介机构,通过它们特有的信用信息传递机制,促进有效的社会惩罚机制的形成,使失信者的失信成本远高于其失信所获得的“收益”与“好处”,以此弥补法律惩罚的不足。六是引导企业强化信用管理。七是修改已有的部分授信机构的信用管理规则,如“担保法”、担保规则与实施细则、贷款通则、信贷管理规定等。

(2)政府立法与党内约束。通过逐步施行以上步骤,循序渐进的建立和健全政府信用管理体系,这也将约束政府主体的行为。建立健全的社会信用体系是政府对社会信用要求的回应,是政府信用的一种体现。我国现在关于政府信用方面的立法几乎是一片空白,各方正在进行着诸多的尝试,如重庆市出台《重庆市政府信用管理办法》,通过立法来强制性的推动和确立政府信用管理体系;约束政府行为的主要是行政法和中国共产党的党内条例,还需出台更多地法律法规。《中国共产党党内监督条例》和《中华人民共和国行政许可法》的出台,在很大程度上规范了党员和政府行政行为。我国是个党政合一的政府,在政府内很大一部分都是中国共产党员,因此,规范党员的行为在很大程度上就能规范政府的行为。《中国共产党党内监督条例》是第一个全面、系统的进行自我监督、约束的党内制度规范,标志着我党的党内监督工作进入规范化、制度化的新阶段。而《中华人民共和国行政许可法》则是一部规范政府审批和许可行为、依法保障公民行政法上的权利的重要法律。可以说,它是规范政府与公民之间的行政关系的一个基本行政法律。《党内监督条例》和《行政许可法》确定和扩大了公民的权利、规范了政府行为,提高了政府行为的信用度。

(二)责任追究方面。而惩戒执行不力可以追究执行主体的责任,予以惩戒。由此,建立一个全面、科学、规范、操作性强的责任制追究网络和考核体系已成为当务之急。

(1)规范组织协调,分解责任目标。责任制的全面落实,要求我们必须建立规范的协调机制,将组织协调的职能以法律法规的形式予以确定,明确规定组织协调的内容和形式,并赋予组织协调者一定职权,使各级部门能快速完成各项工作。搞好责任目标的分解是落实责任制的基础,也是搞好检查考核和责任追究的前提。要实化、细化、量化,对职能部门的责任目标既要有共性要求,又要突出“个性”。

(2)严格考核机制。责任考核必须采取综合考核的方式,进行多渠道、多层次、全方位的考核,以保证责任追究的公平和公正。责任考核就是将党风廉政建设责任制按履行职能、廉洁自律、民主评议、综合考评等程序制定出相应的考核细则,将追究的实施范围、实施内容、追究方式、实施程序等逐一做出明确的规范,形成上下贯通、纵横相济的责任考核网络。

(3)确立追究制度,力保追究到位。做到“四个明确”:一要明确责任主体。要坚持“双追究”制,既追究责任单位分管领导的直接领导责任,又追究“一把手”的重要领导责任,解决究“小”不究“大”的问题,解决究“下”不究“上”的问题,解决究“近”不究“远”的问题。二要明确责任追究的程序。尽快建立起党委统一领导,纪检监察机关具体负责,组织人事部门积极参与的责任追究工作运行机制。三要明确责任追究的内容和量纪标准。要使责任追究得以充分落实,必须完善责任追究内容的细则,通过定员、定岗、定责,通过逐级分组细化、层层落实,明确出了问题谁应承担哪些责任。要坚持量纪法定原则,将涉及责任追究的事项、危害程度和量纪标准法规化。四要明确责任追究的形式。在坚持采取组织处理和纪律处分两种形式的同时,对于问题较轻,尚构不成纪律处分,又不宜进行组织处理的,应采取责令检查、通报批评、诫勉谈话等形式予以责任追究。对于应追究法律责任的,尽快制定一套切实可行的移交程序和督察办法,确保法律追究落实到位。

(4)强化宣传教育。要加大责任追究制的宣传力度,以宣传促落实,推动新时期党风廉政建设和反腐败斗争的深入开展。具体来说:一要领导重视。成立以党委主要领导为组长的责任追究宣传领导小组。二要加强培训。充分运用集中培训、专题讨论、征集论文等形式使广大党员干部强化党风廉政建设责任制的学习。三要广泛宣传。充分运用报纸、电台、电视台、网络等传媒,并通过组织演讲、展览、墙报、板报等形式宣传党风廉政建设责任制。四要剖析案例。利用受到追究的案例教育领导干部,使他们从内心深处受到触动,感到不亲自抓就会被追究责任。通过上述作为,提高政府主体或官员个体的失信成本以减少政府失信行为,从而提高政府信用。

注释

[1]十六世纪的英国财政专家格雷欣在当时的经济生活中发现,两种实际价值不同而名义价值相同的货币同时流通时,实际价值较高的货币,即所谓的“良币”,总是被收藏、熔化或输出,因而退出流通领域;而实际价值较低的货币,即所谓“劣币”,则充斥市场。这种现象也被称为“劣币驱逐良币”规律,亦称为“格雷欣法则”。

[2]陈文玲。中美信用制度建设的比较和建议[J]南京经济学院学报2003(2)第5页

参考文献

[1]石本惠。现代政府信用建设研究[J]社会科学研究2004(3)

[2]罗忠桓。论信用政府与政府信用[J]湖南社会科学2002(6)

[3]刘丹。论信用政府[J]国家行政学院学报2003(2)

[4]姜正奎,梁治平。责任追究如何落实[J]中国监察2004(7)