依宪行政地位论

[摘 要]宪法是国家的根本大法,是人权的根本保障书,是一国法律体系的基础与核心,也是行政机关的根本行为准则,具有最高的法律权威。宪法的以上特征不仅决定了依宪行政的科学性与合理性,也决定了依宪行政的极端重要性与不可替代性。具体说来,依宪行政是是宪法至上之体现,是法治建设之重心,是人权保障之必然,依宪行政的这种战略地位要求我们真正重视并切实推进依宪行政。

[关键词]宪法 宪法至上 法治 人权

作者简介:贺青,1983年生,男,中南大学法学院宪法学与行政法学07级硕士研究生,籍贯:湖南省衡阳市。

2004年3月31日,温家宝总理在国务院第三次学习讲座时的讲话中指出:“依法治国,最根本的是依宪治国;依法行政,最根本的是依宪行政。各级政府都要把宪法作为根本的行为准则,严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责。”[1]

宪法是国家的根本法,具有最高法律效力,其基本价值目标是保障公民的权利和自由。宪法与社会的发展以及人民的生活息息相关。建设社会主义法治国家离不开宪法,人权保障也离不开宪法。无论是从“依法治国”到“依宪治国”,还是从“依法行政”到“依宪行政”,都是由宪法的内容、性质、地位和作用决定的。

作为依宪治国的重要内容,依宪行政强调的是宪法在一切行政活动中的指导作用,通过对政府权力的规范和限制,“要求国家行政机关及其行政公务人员在行使行政权力、管理行政事务以及组织行政工作时,必须依照宪法的条文和精神来办”,[2]以维护宪法的至上权威,尊重和保障人权。本文将从宪法至上、法治建设和人权保障三个方面来阐述依宪行政的地位。

一、依宪行政:宪法至上之体现

(一)宪法至上的含义与价值

朱福惠教授认为,宪法至上的含义有形式上的至上和实质意义上的至上之分。形式上的宪法至上是指宪法典宣布自身的最高法律效力;[注]实质意义上的宪法至上是指人民的法律意识中有宪法至上的观念,有维护宪法权威的意识,因此,对制定宪法和实施宪法有强烈的愿望,人民的这种强烈的意识和愿望是宪法得到实施的有力保障。宪法实质意义上的至上是宪法至上的核心,形式上的至上取决于实质上的至上。[6]上述观点很有见地,不过笔者认为还应补充一点,那就是实质意义上的宪法至上不仅指人民有宪法至上的观念,国家机关及其工作人员、执政党更要有宪法至上的意识,人民的宪法至上观念是宪法得以全面实施的最终保障,党和国家的宪法至上意识是宪法得以全面实施的关键。

作为法治实现的关键,宪法至上是人民主权的体现,是依法治国的灵魂,是近现代政治文明的标志,也是政府依法行政所应具有的核心理念。能否树立宪法至上的观念,关系到宪法和法律受政府尊重的程度,以及人民群众对宪法的认同度。若宪法的权威性受到了极大的尊重和普遍的认同,宪政理念则会内化成人民对宪法的信仰,宪法权威也就能得以确立,就能有效地保障人权,有助于社会和谐,这就给国家的发展提供了一个稳定、有序的法治环境,必将促进国家的繁荣富强。

长期以来,我国宪法未能实现其至上权威,“宪法具有最大的权威性”更多地停留在教科书和政治文件之中。“文革”之后,痛定思痛,我国社会主义法制的主要奠基人彭真同志在现行宪法的制定说明中强调:“中国人民和中国共产党都已经深知,宪法的权威关系到政治的安定和国家的命运,决不容许对宪法根基的任何损害。”[7]中国法学会副会长孙琬钟教授认为:“总结现行宪法颁布实施20周年的经验归结到一点,就是只有宪法的权威得到了政府和全社会公众的尊重和自觉维护,社会主义民主制度才能得到不断完善,社会主义法治原则也才能得到确实地遵守。可以毫不夸张地说,……什么时候宪法的权威得到了尊重,社会就会稳定健康有序地向前发展;什么时候宪法的权威遭到了否定,社会就会停滞不前,甚至会出现倒退。”[8]上述话语都是历史经验的深刻总结,值得我们时刻谨记。

(二)宪法至上呼唤依宪行政

在法律体系中,宪法是最高位阶的法律,是万法之母,具有最高的法律效力。一切国家机关包括行政机关都必须以宪法为根本的活动准则,都必须合宪,并且负有维护宪法尊严、树立宪法权威、保证宪法实施的职责。

我国习惯于将行政行为分为抽象行政行为与具体行政行为,在这两个方面都要依宪活动。我国宪法第89条第1项规定,国务院有权根据宪法制定行政法规,发布决定和命令。这一条文清楚地表明了,抽象行政行为应当有宪法的依据。如果行政立法以及制定其他规范性文件的行为不能做到严格依照宪法来进行,就意味着宪法的最高法律效力遭到了破坏。除了抽象行政行为之外,具体行政行为也存在着依宪行使的问题。尽管一般来说,对于具体行政行为的规范,主要是由行政法来完成的,例如行政处罚法、行政许可法、行政强制法、行政征收征用法等法律,以及行政机关制定的行政法规和规章。但是,这些行政法律法规有可能存在规定不全面的问题,如果没有遇到具体规定的情形,行政主体就可以行使行政自由裁量权,但自由裁量是要受到严格控制的,它不仅应受到相应行政法的立法目的和原则精神的约束,还应当接受宪法原则和精神的指导在这里,也就提出了依宪行政的要求。

另外,宪法实施是实现宪法至上必经之路,宪法实施是衡量宪法至上实现度的标尺。宪法至上的实现必须依赖于宪法的贯彻实施,必须使宪法成为现实生活中组织和个人遵守的最高行为准则,成为解决纠纷、追究违宪行为的最高法律依据。[9]行政机关在宪法实施中具有重要的地位和作用。尤其是抽象行政行为,它当然是出于行政管理的需要,但很大程度上也是在实施宪法。因此,抽象行政行为严格依宪行使,就是在全面、准确地实施宪法,这就有助于宪法至上的实现。

二、依宪行政:法治建设之重心

(一)个案分析

美国在宪治建设与政治文明建设领域所取得的成绩令人瞩目,分析其迅速发展的原因,对我国来说,在一定程度上有着重要的启发和借鉴意义。

总统制是美国宪法的重要贡献,美国总统在美国宪法、宪治体制中居于极其重要的地位。美国宪法第2条明确规定,行政权属于总统。美国总统在就职演说中非常推崇宪法。如第2任总统约翰·亚当斯在就职演说中阐述了自己的施政原则,其中第二条就是“人民根据自己的判断和意愿,按照宪法本身所规定的方式,可以对宪法作出变更,但在此之前,应对宪法抱有一种依恋,并自觉自愿地加以坚决拥护”。他还在演说结尾表示已做好思想准备,打算毫不犹豫地承担起至为神圣的义务,“竭尽全力拥护宪法”。第4任总统麦迪逊表示:“要拥护作为联邦凝聚剂的宪法,不仅维护它的权威,而且遵从它的限制。” 第5任总统门罗强调,除国防外,“其他极其重要的事项也应引起注意,其中以宪法手段改善全国公路和运河状况的工作显得尤为突出”。第19任总统海斯表示,在政府的行政机构运转过程中,他将根据宪法和法律规定,凭借总统的权力,履行他的诺言;政府必须忠诚、彻底地遵守宪法和法律,忠诚地接受和遵守宪法的每一条款。在第20任总统加菲尔德看来,“以宪法为依据”,领导和执行人民对未来政府管理的意志,是行政部门的首要职责。他还认为,联邦政府要对领土内发生的违反宪法的行为负责,“本届政府将一直在宪法的权限之内行事”。第23任总统哈里森认为:“行政部门的职责在于,按宪法指定的方式,利用根据宪法建立的机构,来实施和执行国会制订的所有法律。”[10]

对于执掌美国行政大权的总统而言,上述例子表明了美国总统十分清醒地认识到自己手中的权力来源于宪法,因此行使这些权力就必须遵循宪法、以宪法为行动指南。这就是美国总统依宪行政的生动写照,就是美国法治建设的最大亮点。重视宪法在行政过程中的权威地位及指导作用,这对于对美国成长为世界超级大国有着十分重要的作用。相反,一些国家的政府首脑对宪法重视不够、缺乏依宪行政的意识和本领,这直接导致了国家治理水平的低下,从而影响到国家的发展、社会的进步。因此,我们应该重视借鉴发达国家依宪行政之于法治建设重要性的宝贵经验。

(二)原理分析

“法治是迄今为止人类社会探索出来的治理国家的最合理最先进的模式。”[11]通过总结“文革”时期严重破坏法制、造成灾难性后果的惨痛教训,以及改革开放以来加强社会主义民主法制建设的宝贵经验,中国共产党终于在1997年正式提出“依法治国,建设社会主义法治国家”的基本方略和目标;1999年,“依法治国,建设社会主义法治国家”被庄严载入宪法,从而具有了最高法律效力。依法治国基本方略的确立、法治国家基本目标的设定,是我国社会主义政治文明发展的里程碑事件,从此揭开了我国大力推进法治建设的宏伟序幕。2006年,以胡锦涛同志为总书记的党中央作出了对政法干警进行社会主义法治理念教育的重大决策,在全社会引起了强烈反响,法治建设在不断推进。

如何理解和把握法治建设与依宪行政的关系呢?我国知名法理学者、十届全国人大常委信春鹰教授认为,法治原则在我国法律制度中主要表现为以下四个方面:人民主权、依法行政、司法独立、保障人权;其中,依法行政是“现代法治之要义”。[12]著名法学家、十届全国人大常委徐显明教授指出:“依法治国首先是治权、治吏,是不言而喻的。在古往今来一切国家中,对法治的威胁和危害主要不是来自公民个人,而是来自公共权力和官员。”“依法治权的重点又是依法制约和治理国家行政权力。因为行政权力是国家权力中覆盖面最宽、与社会接触最直接、最容易与金钱挂钩的权力,行政权力运行的自由度特别大,又极容易无限膨胀,难以控制。”“严格的法治,首先应建立对行政权的严格控制制度。”[13]可见,依法行政在依法治国、建设法治国家中的重心地位。要扎实推进法治建设,必须高度重视依法行政。而正如前文所述,依法行政最根本的就是依宪行政,因此,依宪行政是法治建设之重心,甚至可以说是“重中之重”依法行政是法治建设之重,而依宪行政又是依法行政之重。

三、依宪行政:人权保障之必然

(一)人权保障的重要意义

人权是指作为一个人所应该享有的权利,是一个人为满足其生存和发展需要而应当享有的权利。[14]人权既包括生存权、自由权、平等权、财产权、受教育权人格权、选举权和被选举权等,也涵盖人要维持符合人性尊严的生活所应保障的基本权利。我国实行的是人民民主专政的社会主义制度,人民代表大会制度是我国的政体,对人权的保护符合我国宪法、国体和政体的要求,顺应了人们对权利要求的愿望,也适应了人权保护的世界潮流,保障人权有助于加快我国政治、经济、文化和社会发展,增进民族团结。任何侵犯人权的行为都是违宪的,脱离人权的宪法也没有任何意义。因此,对人权的保障在任何时候都不可偏废。

我国人权事业的发展历经曲折。党的十六大以来,人权建设明显加快,步入了一个新的历史阶段。十六大报告重申十五大报告首次提出的“尊重和保障人权”。十六届三中全会上,中共中央提出修宪建议,建议将“人权”写入宪法。2004年,十届全国人大二次会议通过了宪法修正案,明确规定:“国家尊重和保障人权”,此举在我国民主法治建设和人权建设史上具有里程碑的意义。宪法明确将“尊重和保障人权”的义务主体界定为“国家”,将“尊重和保障人权”规定为国家的宪法义务,有利于从根本上保障人权。这次修宪反映了以胡锦涛同志为总书记的党中央对人权保障的高度重视,标志着我国的人权事业将步入一个新的发展阶段,有理由相信,只要认真贯彻落实宪法规定的“国家尊重和保障人权”,我国人权事业必将得到前所未有的大发展。

(二)行政权最容易侵犯人权

行政权作为国家权力的重要组成部分,与人民群众生活息息相关。“行政权的运用,最经常、最广泛、最密切地关系到社会公共利益和公民个人利益,体现国家政权的性质,影响国家政权与广大人民群众的关系,事关中国特色社会主义事业的兴衰成败。”[15]行政权行使得如何,直接关系到人民的生命财产安全,直接关系到社会的公平正义和国家的长治久安。

行政权之所以最容易侵犯人权,一方面是因为其与人民群众的生活联系紧密,这就使其侵犯人权的机率很大;另一方面,行政权具有要求行政对象服从、讲求效率的特点,而且,“行政权就其性质来说,具有易于扩张和滥用的倾向,特别是在现代社会,国家的公共职能日益扩大,从社会管理到公民的日常生活,行政权随时都在发生作用。”[16]另外,就我国的情况来说,我国两千多年的封建专制历史,行政权一支独大,包揽了立法与司法,这种历史传统的影响难以在短期内消除,使得当今社会上还有很多行政机关的领导或工作人员不依法办事、为所欲为,不尊重甚至随意侵害人民的利益。

就拿几年前的“孙志刚案”来说,大学生孙志刚因没有携带证件上街,被送进广州收容遣送站,几天后“蹊跷”死亡,后经法医鉴定乃毒打致死。孙志刚的家属为了申冤,到许多部门上访投诉,无一受理,最后还是媒体发挥舆论力量,做了详细采访,事实真相才被社会公众所了解。在这期间,我们不仅要问收容遣送站及其他代表公共利益的政府有关部门去做什么了?收容遣送办法存在违宪问题,人权得不到保障,但这些却没有引起足够的重视,年纪轻轻的大学生孙志刚无辜的成为了权力滥用的牺牲品。诸如此类的践踏人权、滥用权力的事情还有存在,如城管违规执法、非法强制拆迁等事件已严重影响了政府的公众形象。

总之,行政权既具有维护社会秩序,保障人民群众合法权益的重要作用,又具有特别容易扩张和滥用从而侵犯人权的负面性,因此,一个国家必须高度重视规范行政权。

(三)规范行政权须从宪法着眼

规范行政权,本身不是目的,而是意在更好地保障和实现人权。谈到人权,我们自然就联想到有“人权的根本保障书”之称的宪法。在人权的保障体系中,宪法保障是首要的,也是富有成效的。宪法作为国家的根本大法,最主要、最核心的价值就在于对人权的保障。宪法的相当一部分内容就是规定国家制度、国家机构、国家权力的配置及其运行模式,这些规定从目的上讲就是为了保障和实现人权。

回顾历史长河,不难发现,自古以来,国家权力和人民权利在很长一段时期内都难以达到和谐状态。权力滥用,权力得不到有效制约,直接对权利构成侵害。因为权力本身具有的扩张性、趋利性决定了权力的腐败性,权力时刻都有可能侵犯公民的权利。为协调好这一矛盾,为了保障人权,就必须用宪法防止国家权力的滥用和扩张,必须对国家权力进行规范,同时约束好行使权力的人。著名法学家李龙教授说:“宪法内容的核心是以权利制约权力,因而宪法规范权力的根本目的就在于有效的保障公民的权利。”[17]

宪法的目标和价值在于保障人权,那么,宪法保障人权的手段和方式是什么呢?一般认为,宪法规范和控制国家权力是手段,保障和促进人权是目的。宪法的一项基本原则即是权力制约原则,它要求“国家权力的各部分之间相互监督、彼此牵制,以保障公民权利”,具体来说,“权力的相互制约,通过国家权力的适当分立与结合,既能保证政府内部的有机配合,又能相互牵制平衡,使任何机关都不能够真正掌握绝对的权力,从而在总体上将国家权力限制在一定范围之内,不致产生权力极度膨胀、侵犯公民权利的局面。”[18]行政权是国家权力的重要组成部分,权力制约原则就是宪法规范和控制行政权的第一个办法,它把制定普遍性行为规范(即法律)的权力赋予立法机关,规定行政机关只是执行法律,从而确保人民意志的实现;它把裁决纠纷的权力赋予司法机关,将行政执法与司法分离,使得一切纠纷最终都可诉诸法院,从而确保公正的实现。

在权力制约原则之下,就是对每种权力本身的合理安排与规范。各国宪法都对行政权的授予和限制作了详细规定。从行政机关的体制(内阁制、总统制、委员会制、民主集中制等),到行政机关的组成、任期、职权、会议制度、所属机构等内容,宪法都作出了清晰的规定。尤其是行政机关的职权,各国宪法都予以明确的列举。这是一种授权,但授权的同时也是控权,因为在宪法上,没有明确规定的权力就意味着人民没有授予给国家,国家就不能行使。正是有了宪法对行政权的授予和规范,国家的行政机关才能据此活动。

宪法对行政权的规范和控制,还不仅在于上述两点,事实上,以权利制约权力,才是根本性的控权方式,是宪法关系的基本精神。具体而言,宪法以权利制约权力,就是用宣示人权的方式,来为国家权力划定范围,宪法确认的公民基本权利,就是国家权力行使的边界。对于行政权而言,亦是如此。著名宪法学家韩大元教授指出,在行政权运行过程中,有关政府的一切活动都要体现公民基本权利的价值,以保障行政权的合宪性。受到公民基本权利效力拘束的行政活动主要包括行政机关活动、公务员的活动、公法上的法人及其各种管理行为。[19]综上,宪法对于行政权的规范是根本性的、全面性的,因而是其他普通法律不可替代的。所以说,要规范好行政权,必须从宪法着眼。而落实宪法对行政权的规制,就是要依宪行政。

参考文献

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[16]李步云。法理学[M]北京:经济科学出版社,2001:379

[17]李龙。宪法基础理论[M]武汉:武汉大学出版社,1999:159

[18]周叶中。宪法[M]北京:高等教育出版社,2005:106,151

[19]周叶中,韩大元。宪法[M]北京:法律出版社,2006:161

[注] 例如我国现行宪法序言最后一段明确规定:“本宪法……是国家的根本法,具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关个武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”正文第5条规定:“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”