建国以来我国社会保障立法的进程与发展趋势

[摘 要]建国60年来,我国社会保障立法经历了一个从创建、发展到停滞与恢复再到创新这样一个曲折发展的过程,目前基本上形成了现代社会保障法律制度框架,今后,我国社会保障制度建设将从较多行政立法向人大统一立法转变;由分散立法向相对集中立法转变;由城乡分别立法向促进城乡制度衔接转变。

[关键词]社会保障立法 发展历程 发展趋势

作者简介:徐清照,山东省委党校经济学部副教授,主要研究方向:农村经济与社会保障。

社会保障(social security),是指国家和社会通过立法对国民收入进行分配和再分配,对社会成员特别是生活有特殊困难的人们的基本生活权利给予保障的社会安全制度。建国60年来,我国社会保障立法经历了一个逐步发展和完善的过程,取得了可喜的成就,研究我国社会保障立法的进程和发展趋向,对于加快社会保障法律体系建设具有重要意义。

一、建国60年来我国社会保障立法的发展历程

新中国成立后,我国社会保障制度的立法过程大致经历了三个时期:

(一)创建阶段(1949年10月-1957年末)

新中国成立伊始就着手建立社会保障制度。1950年6月 政务院颁布了带有失业保障性质的《救济失业工人暂行办法》。1951年2月, 政务院颁布实施了《中华人民共和国劳动保险条例(草案)》。这个《保险条例》和1950年颁布的《暂行办法》,对职工的医疗、生育、养老、病假、伤残、死亡、失业等待遇作出规定。1953年、1956年政务院两次修订《保险条例》。1956年我国颁布了《中华人民共和国女职工保护条例(草案)》。1957年,卫生部制定了《职业病范围和职业病患者处理办法的规定》,对涉及企业职工生育和职业病等方面的相关待遇作了相应规定。此外,1950年颁布了《革命工作人员伤亡褒恤暂行条例》,对革命工作人员的伤残死亡待遇作了规定;1952年颁布《国家工作人员公费医疗预防的指示》、《国家工作人员公费医疗预防实施办法》、《各级人民政府工作人员在患病期间待遇暂行办法》;1955年颁布了《关于女工作人员生育假期的通知》、《国家机关工作人员退休处理暂行办法》、《国家机关工作人员退职处理暂行办法》。这些单行法规分别对国家机关、事业单位工作人员疾病、养老、生育、伤亡等项的保险待遇作出了规定。

这一时期社会保障立法的主要特点是:通过一系列国务院行政立法,建立起了社会保障制度的基本框架。

(二)发展时期(1958年初-1966年4月)

1958 年3月国务院颁布了《关于工人、职员退职处理的暂行规定》、《关于工人、职员退休处理的暂行规定》,放宽了退职、退休条件,适当提高了待遇,解决了企业和机关退休退职办法不一致的矛盾。为了解决劳保医疗和公费医疗中存在的浪费问题,1965年和1966年我国分别颁布了《关于改进公费医疗的通知》和《关于改进企业职工劳保医疗制度几个问题的通知》,卫生部和全国总工会还研究制定了《批准工人、职工病伤、生育假期的试行办法》、《医务劳动鉴定委员会组织通则》,全国总工会颁布了《关于手工业厂、社职工、 社员退休福利统筹办法(试行草案)》、《关于手工业厂、社职工、社员退职处理办法(试行草案)》。

这个时期,我国社会保险立法得到了进一步的发展和完善。除了企业和国家机关工作人员退休退职办法逐步规范并实现统一外,在医疗制度改进、职业病、生育假期等方面都做出了进一步的规定,从而使社会保障制度的内容更加充实。

(三)停滞与恢复阶段(1966年5月-80年代中期)

“文革”开始后,我国社会保障制度建设受到严重干扰和冲击。一方面法制建设停滞不前,另一方面原有的制度框架受到严重冲击。1969年2月财政部颁发的《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见(草案)》中规定,停止提取社会保险金,取消了社会保险费统筹制度,这就否定了《劳动保险条例》中的有关规定,使社会保险演变为企业保险。十年内乱时期,我国社会保障立法不仅没有进步,反而大大地倒退了。

1976年10月,“文革”结束后,国务院陆续颁布了许多恢复社会保障制度、明确社会保障待遇标准等方面的行政法规,有经全国人大常委会批准颁布的《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》(国发[1978]104号文)等,社会保障制度进入全面恢复和重建时期。

(四)创新阶段

20世纪80年代中期以后,我国社会保障事业进入了一个重新设计阶段,大批社会保障法律法规被颁布。1986年国务院发布了《国营企业实行劳动合同制暂行规定》,同年发布《国营企业职工待业保险暂行规定》。1987年国务院发布《职业病范围和职业病患者处理办法》。1988年颁布《女职工劳动保护条例》。1990年发布《关于加强养老保险基金的征缴和管理工作的通知》。同年发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》。1992年初,劳动部、国家体改委、人事部、全国总工会联合发出《关于深化企业劳动人事、工资分配、社会保险制度改革的意见》,提出建立国家基本保险、企业补充保险和个人储蓄性保险相结合的多层次养老保险体系。1994年底,全国有27个省、自治区、直辖市颁布了失业保险的地方性政策和法规。1994年全国人大通过《中华人民共和国劳动法》,对中国劳动者享有的社会保险和福利待遇作出了明确规定,围绕着《劳动法》的施行,劳动部颁布了17个配套规章。1996年全国人大常委会通过了《中华人民共和国老年人权益保障法》,老年人社会保障的有关问题作出规定。1997 年国务院发布了《国务院关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》,标志着现代社会救济制度在我国开始建立。1998年出台《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》(征求意见稿)。工伤保险和医疗保险也都在相关行政法规指导下启动改革试点工作。1999年1月22 日由国务院颁布的《失业保险条例》和《社会保险费征缴条例》同时出台。2007年国务院发布了《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》(国发〔2007〕19号),《国务院关于城镇居民基本医保试点指导意见》(国发〔2007〕20号);2008年12月27日发布《中华人民共和国社会保险法(草案)》,2009年,卫生部、民政部、财政部、农业部、中医药局联合下发了《关于巩固和发展新型农村合作医疗制度的意见》;民政部、财政部、卫生部、人力资源与社会保障部联合下发了《关于进一步完善城乡医疗救助制度的意见》(民发[2009]81号)。

总体上看,这一时期,我国社会保障法制建设的步伐明显加快,国务院和主管社会保障事务的行政部门颁布了大量的法规和行政规章;由全国人民代表大会和常委会批准的一批与社会保障密切相关领域的法律也陆续出台,现代社会保障法律制度的框架基本上形成。

二、我国社会保障立法的发展趋势

建国60年来,我国在社会保障领域已形成较系统的法律、法规,它们对于维系社会保障制度起到了不可或缺的作用,并为以后社会保障立法奠定了基础。但从总体上看,中国的社会保障立法仍处于滞后状态,表现为立法空白多,缺乏整体规划;立法层次低,缺乏较高的法律效力,社会保障实施机制弱等问题,这种状况显然不适应今后社会保障事业发展的要求。根据国际经验和我国的立法现状,从长远看,我国社会保障立法将会呈现以下趋势:

(一)将从较多行政立法向人大统一立法转变。现代社会保障事业一般以国家为主导来兴办并体现全体社会成员的共同意愿,这一点应当通过国家立法机关进行立法并以其统率行政法规来具体体现。目前我国社会保障领域人大立法少,行政立法过多,这种状况是无法满足社会保障制度正常运行需要的,一来立法层次低使社会保障实施机制弱,二来立法主体多元又造成部门利益分割,从而给社会保障制度的统一设置障碍。从目前看,多年的行政立法实践已为今后人大统一立法奠定了一定基础。因此,国家应加快社会保障立法进程,适时推出社会保障方面的基本法律,如制定统一的《社会保险法》、《社会救助法》、《社会福利法》、《医疗保障法》、《军人保障法》等,以提升立法层次,使社会保障事业全面、健康发展。

(二)将由分散立法向相对集中立法发展。由于现阶段社会保障制度改革尚处于探索阶段,社会保障立法方面表现出过度的分散性。如没有综合性的社会保险法律,却有养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险、生育保险等单项法规;国务院或其职能部门发布了很多解决实践中的某一个具体问题的指示、意见等,致使与社会保障有关的法律、法规、政策数以百计。这种过分分散的立法局面,不仅不利于社会保障的正常运行,而且不利于社会保障项目的均衡、协调发展。因此,现阶段应考虑由分散立法向相对集中立法发展。如制定集中性的《社会保险法》、《社会救助法》、《社会福利法》等,以其统率其他法规、制度,从而使社会保障制度在整体上正常运行。

(三)将由城乡分别立法向促进城乡制度衔接转变。市场经济发展要求劳动力自由流动和社会保障立法一体化,但由于我国二元经济结构显著,城乡差别大,因此,在社会保障立法方面,在现阶段,广大的农村还需要单独立法,实行有别于城市的社会保障制度;但另一方面,考虑到当前城市化进程不断加快的现实,在社会保障机制的设计方面,还需要从有利于劳动力流动和促进城乡一体化的角度,统筹城乡社会保障立法,在对城乡社会保障分别立法时,务必要使制度之间留有通道,以方便在不远的将来二者之间实现顺利衔接。