上海市地下空间开发利用系统管理的保障机制

[摘要]本文主要探讨了上海市地下空间开发利用系统管理的保障机制,主要包括如下六方面:建立地下空间的储备利用计划、建立地下空间管理信息的共享机制、建立地下工程安全使用的监管机制、建立地下空间的投融资机制、建立地下空间开发利用的重大问题专家咨询机制、加强技术标准的规范和修订。

[关键词]地下空间 开发利用 系统管理 保障机制

作者简介:陈瀚(1966.2-),男,汉族,上海市奉贤区人,武汉理工大学硕士研究生,研究方向:企业管理。

一、建立地下空间的储备利用计划

《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中首次提出了科学发展观的范畴,文件中指出,构建社会主义和谐社会必须坚持科学发展,强调“切实抓好发展这个党执政兴国的第一要务,统筹城乡发展,统筹区域发展,统筹经济社会发展,统筹人与自然和谐发展,统筹国内发展和对外开放,转变经济增长方式,提高发展质量,推进节约发展、清洁发展、安全发展,实现经济社会全面协调可持续发展。”科学发展观是坚持以人为本,全面、协调、可持续的发展观。其核心内容之一即可持续发展,就是要统筹人与自然和谐发展,处理好经济建设、人口增长与资源利用、生态环境保护的关系,推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路,保证一代接一代永续发展。

地下空间的开发建设与利用,作为城市未来建设发展的一部分,也要遵循科学发展观的要求,实现资源、环境、经济的和谐统一。从开发理念上来说,应当是促进开发与合理开发利用相结合。发达国家的发展历史表明,当一个国家的人均GDP进入500美元后,基本具备了大规模开发利用地下空间的条件和实力。当人均GDP在1000-2000美元之间时,则达到了开发利用的高潮。据国家统计局的统计数据显示,2003年我国GDP总量相当于1.4万多亿美元,人均GDP首次突破1000美元,达到1090美元,到2006年人均GDP则达到了2042美元。上海市(市域,包括郊区农村)面积约为6300万平方米,据不完全统计,目前地下空间开发总量已超过2800万平方米。应当说,根据人均GDP标准,以及已开发面积,上海目前已进入城市地下空间开发的高潮时期。根据科学发发展观的要求,资源的过度开发与不开发,同样有害于社会的和谐、可持续发展。因此,当前政府对于地下空间的开发利用,在继续坚持鼓励开发、促进开发大方向不变的前提下,应当更加注重如何合理开发、有效利用。具体到政府工作机制上,课题组认为,有必要建立地下空间的储备利用计划,即由地下空间的综合管理部门牵头,联系相关行政管理部门,制订地下空间开发利用的短、中、长期计划,并根据经济技术的发展水平和城市地下空间开发利用的实际需求,分阶段组织实施,落到实处,并定期进行评估。

二、建立地下空间管理信息的共享机制

地下空间开发、建设过程中会产生大量的数据信息,这些信息对于如何实现对地下空间的有效管理有重要的意义。长期以来行政管理现状是,地下空间信息数据资源大都只停留在专业管理需要层面,缺少综合完整的信息资源,各相关单位和部门地下资源信息数据都各自享有自己的版权,相互之间既不连通也不共享。以地下管线信息为例,目前,地下管线的信息大多还是利用图纸、图表等纸介质进行纪录、保存和管理,存在资料不全、查询不便、更新速度慢、利用效率低等问题。为提高地下管线管理的水平,应将各种地下管线信息以数字化的形式显现出来,建立包括有储存、管理、分析、统计、查询、输出、更新等多种功能的地下综合管网信息系统,以满足各种机构、各种应用、各种事件处置的要求。如北京市政管委会在2004年就专门组织开发了“地下管线综合管理系统”,全面、系统、准确地反映了地下管线分布现状、运行状态、各类管线间的相关关系等基本信息。就上海的实际而言,在地下空间开发利用启动综合管理的大背景下,当前地下空间信息库以及应用系统的开发和管理已得到市政府的高度重视,市政府已批准由市建设交通委牵头,着手全面建立上海城市地下空间信息基础平台。

三、建立地下工程安全使用的监管机制

相对于地上工程而言,地下工程由于空间相对局限,环境封闭,设施连通性差,防灾和疏散能力相对薄弱,并且由于建设成本高,一旦发生危险,造成的生命财产安全将远大于地上工程安全事故。因此,建立地下工程建设、使用的安全监管机制非常重要。关于地下工程的建设,《城市地下空间开发利用管理规定》第十一条、第十二条,分别规定了结建地下工程和单建地下工程建设的审批程序。即应当持有关批准文件、技术资料等,向城市规划行政主管部门办理“一书两证”。通过严格的工程建设审批制度,可以把好安全建设关。而地下工程建设完成后,在相当长的时间内都是处于使用者的管理下,因此,对于地下工程使用的安全监管是地下工程监管的重点。从目前地下空间开发利用的现状来看,地下工程类型多样化。有地铁、隧道、地下道路等地下交通设施;也有地下管线、市政隧道(共同沟)、地下变电站等市政设施;有地下街、地下广场等商业设施;也有大型地下储气设施、地下雨水存储设施、地下垃圾站房等存储设施;还有地下危险品存放设施等其他类型的地下工程设施。

如何对这些设施的安全使用进行监管,需要从以下几个方面入手:一是加大地下空间使用安全的宣传力度;二是编写、发放地下空间事故案例和安全使用手册。通过这两项措施加强公民和单位的安全意识。三是组织开展安全演练。通过应急演练,增强应对地下突发事件的能力。四是加速推进地下空间基层应急管理单元建设。具体来讲,地下工程的使用单位应当建立健全安全责任制度,编制安全事故应急预案,并报民防管理部门和消防管理部门备案。另外,使用单位还应当在地下公共场所标明安全出口、设置疏散指示标志,并按照消防技术规范和标准配置消防设施,燃气、电器使用应当实行专人管理。并且,利用地下空间储存易燃、易爆和有毒物品的,必须符合危险品管理的相关规定。

四、建立地下空间的投融资机制

以往城市地下空间主要为防空功能而修建,多是以政府投资、建设、管理为主。但是,随着改革开放的深入发展,地下空间开发利用已经出现了投资建设多元话,市场机制调节作用明显增强。根据地下设施功能与用途的不同,在调节机制上也应当有所不同:对那种主要满足民生需要的地下设施,应当在政府宏观指导下以市场调节为主,即其投资、建设、经营、管理围绕市场这个轴心展开,以经济效益为先,兼顾社会与环境效益和防灾减灾的要求。另一种主要用于防灾减灾的地下设施,不可能全盘商业化,应当以政府调控为主,在投资、建设、使用、管理方面发挥多种积极性、在保证战备与防灾需要的基础上,做到与经济、社会环境、效益相统一。

五、建立地下空间开发利用的重大问题专家咨询机制

邀请本市和国内有关地下空间的法律法规、规划、建设、管理、安全等方面的专家,在年内成立地下空间管理专家咨询组,为地下空间建设和管理的重大问题提供决策建议。

地下空间开发由于地质条件的复杂性和工程的高风险性,需要可靠的技术和先进的设备作保证,同时由于地下情况的不确定性,其对经验的以来相对更高。因此对地下工程需要充分发挥各方面专家顾问的经验优势,对上海城市地下空间规划、建设和管理等可持续发展中的方针政策和重大问题,发展战略、法律法规及地下空间开发计划组织等开展咨询(跟踪)和评估论证,对城市地下空间中重大工程项目的确定、实施提供咨询论证性的意见和建议,跟踪调查研究当前全市地下空间的热点问题,为决策提供意见和建议。同时,专家顾问可以围绕重大工程项目和重大科技难题进行专门研讨和协调,对重大科研成果进行评审,对未来发展方向与发展战略提出咨询意见,为科学决策提供咨询。因此,专家咨询也是促进决策科学化、民主化、提高科学决策水平的重大举措。

为充分发挥专家的咨询与决策作用,需要建立各专业的专家队伍,在全市,乃至全国和世界范围内聘请专家,担任政府、企业的顾问,更大范围的充分听取专家的意见和建议。同时,还需要研究和完善地下空间资源开发利用的专家评估指标体系和评价系统,使得专家咨询与决策体系更加完善,为上海城市地下空间的开发利用提供更加优质的服务。

六、加强技术标准的规范和修订

规范和标准属地下空间开发利用应遵守的法规体系,是保障地下空间安全、合理、有序开发利用的重要技术依据,为此需要继续加强对规范和标准的制定和修订工作。现有的规范和标准包括人防、消防、防火等安全使用标准和规范,有关开挖、支护、排水、防水等施工质量标准和规范等,都涉及如何适应地下空间开发利用进一步发展的需要,必须加以充实完善,并确保贯彻执行。

制定和完善一套地下空间开发利用的规范和标准,工作量很大,必要时可先针对关键问题做出行政性规定,而后根据实践不断总结,再行编制标准和规范。

目前须着手梳理市政基础设施、地下构筑物设计、施工、养护与地下空间相关的技术规范与标准,对于缺乏规范和标准的工艺,补充制定规范和标准,如上海市《冻结法旁通道技术规程》、《型钢水泥土搅拌墙技术规程》、《深基坑工程监测规程》等,并开展地下设施的互联互通的技术性标准和强制性要求的研究工作。对于已经不再适应现行工程建设的规范,需要修订和完善。

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