我国农村金融体系改革及评价

2009-06-28刘羽平何跃飞

消费导刊 2009年22期

关键词：民间金融农村信用社农村金融

刘羽平何跃飞

[摘要]改革开放以来,我国对农村金融体制进行了四轮重大改革,四轮改革重点各有所不同,第三轮改革主要是针对农信社的改革,对农村金融并未带来显著的改变。第四轮改革主要是放宽农村金融准入条件、放松对民间金融的管制,但进展缓慢。

[关键词]农村金融改革农村信用社民间金融

一、改革回顾

1978年开始的农村金融体制改革,经历了四个阶段复杂的政策演变,但始终保持着自上而下、政府主导、强制性、渐进式的改革路径,农村经济主体信贷需求难的核心问题始终无法得到根本上的解决。

(一)1978年-1993年:重建农村金融体系

三十年前,中国的改革之路自下而上从农民分田到户开始;与其同步的农村金融改革选择了自上而下的道路,从恢复中国农业银行起步。

随着包产到户的实施,2亿多农户从人民公社和生产大队的体制下逐步解放出来,重新成为农村经济主体,农村金融的交易对象一下子由原来的2.6万个人民公社突然变成了2亿多个农户,原有的城乡合一、动员储蓄的金融机制无法适应这种变化,重新构建单独的农村金融机构成为必须。于是,以恢复农业银行为标志的第一次中国农村金融改革拉开帷幕。

脱离了人民公社时期政社合一体制的农村信用社找到了新的婆家,成为农业银行的基层机构,走上了“官办”的道路,这与改革的初衷并不一致。

1984年8月,国务院转批《中国农业银行关于改革信用社管理体制的报告》,提出把农村信用社真正办成群众性的合作金融组织,恢复“三性”,即组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性。

事与愿违。实行经营责任制后,农信社的实力得到明显增强,存贷业务占当时农村金融市场的六成以上。但由于其“官办二银行”的行政色彩日趋浓厚,恢复“三性”成为一纸空文1984年农信社的存贷比例为0.41,到了1996年下降为0.22,农信社从农村“抽血”的局面已经初步形成。

正规金融提供的金融服务远远不能满足农村融资的需求,非正规的民间借贷找到了生存的空间。当时的中央政府对其采取支持的态度。1981年5月,国务院转批《中国农业银行关于村借贷问题的报告》,肯定了民间借贷的作用。

1984年,河北康宝县芦家营乡正式建立了中国第一个农村合作基金会。由此开始,农村合作基金会呈星火燎原之势在全国各地迅速发展。其操作上的违规和监管上的缺失,为上世纪90年代末的农村金融风波埋下了隐患。

(二)1994年-2002年:“三驾马车”偏离农村

在中国农村金融第二轮改革中,“三驾马车”的政策设计意图曾给改革的实践者和农民带来无限美好的期望。

1994年4月,中国农业发展银行成立,承担从农业银行剥离出来的政策性金融业务,由此被赋予了政策性农村金融的使命。中国农业银行则开始向国有商业银行转型。

这一轮改革的核心是要把农村信用社从越走越远的“官办”路上拉回来,重新赋予“民办合作金融”的性质。

1996年8月,《国务院关于农村金融体制改革的决定》明确要求,农信社与农业银行脱离行政隶属关系,由中国人民银行监管,逐步改为“由农民入股、有社会民主管理、主要为社员服务的合作性金融组织”。

至此,农村金融“三驾马车”的基本框架已经构建。按照改革的设计意图,中国农业银行发放商业性贷款,农业发展银行发放政策性贷款,农村信用社则按照合作制原则发放小额农户贷款,形成商业金融、政策金融、合作金融三位一体、分工合作、符合农村融资需求的金融体系。

上世纪90年代后期,国有商业银行在逐利动机下纷纷逃离农村,中国农业银行也开始“洗脚上田”,逐渐撤并基层分支机构,悄悄地退出农村信贷市场。

邮政储蓄是唯一遍及中国县乡的金融机构,他们为农民提供存款、汇兑等基本金融服务,但长期以来“只存不贷”,被称作从农村吸虹资金回流城市的主渠道。

于是,农村信用社成为农村金融的“主力军”,甚至被赋予支农的政策性职能,农村金融业呈现出“一农支三农”的难堪局面。

在这轮改革期间,最大的震荡莫过于上世纪90代末暴发的农村合作基金会风波。1997年亚洲金融危机爆发后,农村合作基金内部矛盾表面化,各地普遍出现挤兑风潮,危及农村社会的稳定。

1999年1月,国务院下令全国统一取缔农村合作基金会。中央政府对民间借贷的态度也由此发生了180度的转变,非正规金融受到严厉打压,逐渐转入地下。

(三)2003年-2005年:农信社改革

正规农村金融“三驾马车”的改革设计走到了尽头,农村信用社成为唯一还坚守农村信贷市场的正规金融机构,自然而然地摆脱了前两轮改革中配角的角色。第三轮改革的重点落在了农信社身上。

2003年6月,《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》公布,正式开启了第三轮农村金融改革的序幕,从江西、山东、浙江等8个省市试点向全国扩展。

农信社的新一轮改革取得了突破性的进展,逐步形成了农村商业银行、农村合作银行、县级农信社统一法人、县乡两级法人等多种产权制度。2004年,全国农村信用社在整体亏损10年后,首次实现盈利。

2007年8月,海南省农村信用社联合社挂牌,这是我国最后一家挂牌开业的省级联社。

(四)2006年至今:农村金融改革破冰

2008年4月,中国第一个官方性质的格莱珉模式小额信贷项目试点在海南省琼中县悄然上路。这个专门为农村贫困妇女提供小额贷款的项目,完全移植了孟加拉国乡村银行的成功理念。2006年12月,银监会发布《调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策的若干意见》,首次允许产业资本和民间资本到农村地区新设银行,并提出要在农村增设村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等三类金融机构。开放农村金融市场的政策意图十分明显,被金融业界称作第四轮中国农村金融改革破冰之举。

2007年3月1日,中国第一批四家农村新型金融机构挂牌成立,他们是吉林省盘石融丰村镇银行、吉林东丰诚信村镇银行、四川仪陇惠民村镇银行、四川仪陇惠民贷款有限责任公司。3月9日,中国第一家全部由农民自愿入股组建的农村合作金融机构百信农村资金互助社在吉林四平梨树县闫家村正式挂牌营业。

2008年,试点范围从6个省(区)扩大到全省31个省(区、市),一系列扶持和规范新型农村金融机构的政策文件出台。来自银监局的数据显示,到去年年底,新型农村金融机构数量将超过100家。

随着农村金融市场准入门槛的放宽,中央政府对民间金融的压制也开始出现松动。早在2005年,央行在五个省市推动只贷不存的小额信贷公司试点,意在引入竞争和推动民间金融的正规化。2008年9月26日,原中国人民银行副行长吴晓灵表示,倍受金融界关注的《放贷人条例》已经制定完成,即将提交国务院法制办。

二、改革评价

80年代以来,对农村金融体制所做的三轮重大改革,从总体上看,三轮改革中,改革模式可分为增量改革与存量调整。增量改革包括重组中国农业银行、建立中国农业发展银行、农村合作基金会的建立及邮政储蓄的建立。存量调整包括中国农业银行的商业化改革、农村合作基金会的关闭与2003年开始的以明晰产权和完善经营管理体制为中心的农村信用社改革。

第一轮改革延续多年,这次农村金融体制改革适应了农村经济发展的要求,呈现出农村金融与农村经济的良好互动关系。若以1980年为基期,1980-1993年间,农行和农信社存款增加了18.7倍,年平均增幅达25.7%;贷款增加了15.6倍,年平均增幅24.1%。农村社会总产值增加了12.3倍,年平均增幅22.1%。农村经济的发展为农村金融业发展提供了良好的环境。农村金融机构通过筹措与运用资金,支持了农村经济发展,并且体现了“金融先行”的特征。

第二轮改革:意图建立起三位一体的农村金融体系。新的农村金融体系,构建了三位一体的符合农村融资需求的金融体系。但是,实际运行的结果却与政策意愿大相径庭,农村资金供求矛盾反而日益突出。农民的消费性金融需求几乎不可能再从正规金融体系中获得满足,农业生产性金融需求也有了十分苛刻的贷款条件,农村基础设施与公共服务建设的发展性金融需求也缺乏来自于大银行的资金保证。正规金融供给的不足,必然由非正规金融安排来补充,于是民间借贷和各类合会组织兴起,带来了许多金融纠纷。各类基金会和部分农信社不能规范经营,金融市场寻租现象普遍,农民从农信社获得的资金成本和高利贷有些类似。第二轮农村金融改革只是搭建一个三位一体的农村金融体系框架,初衷良好,但政策意图并未达到。这些改革建立了一个初步的农村金融体系,但农村合作基金会的关闭,削弱了农村金融竞争,影响了农村信用意识觉醒,抑制了农村金融创新,农村民间金融出现灰色化、地下化的趋势,农村经济发展的后劲受到影响[1]。被要求向合作制方向发展的农村信用社面临着多重角色冲突:合作性?政策性?还是商业性,农信社改革不知路在何方。

第三轮改革:下放农信社走向市场化。这轮改革是在资金富裕的大背景下进行的。20世纪90年代后期以来,全国金融系统存差不断扩大,到2005年,存贷差达到9万亿元。在这种情况下,农信社的管理权下放给了地方政府。这轮改革是按照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的总体要求,加快农村信用社管理体制和产权制度改革,把农村信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股,为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构,充分发挥农村信用社农村金融主力军和联系农民的金融纽带作用,更好地支持农村经济结构调整,促进城乡经济协调发展。但是由于本轮改革的目标不是解决农村融资问题,而是解决农信社生存和发展问题,是一种自上而下的强制性制度变迁,是一个政府主导下的强制性制度变迁过程。强制性制度变迁,是一种非需求导向性的机制演进,其结果的一个重要特点是制度供给错位和不足,并存在较为明显的市场化的收缩效应[2](何广文、冯兴元,2004)。因此,农业资金投入短缺、农户和农村中小型企业贷款难问题仍较突出,已有一定层次发展推进的中国农村经济活动主体发展中的每一步,特别是正在推进的农业战略性结构调整,均不同程度地感受到来自落后的农村金融体制的制约。与前几次农村信用社改革不同,最新一轮改革不再强调合作制,而是强调要按照企业改革成功的模式,按照股份制和股份合作制的方式来改革农村信用社[3],注重农村信用社资本充足率等问题。在这次改革中,国家决定出资1 650亿资金来化解农村信用社的历史包袱,但这些资金是以可兑票据的形式分发到各地农村信用社的,这被谢平称为农村信用社改革的期权理论,即中央银行对农村信用社票据支持是一种期权,有一定的兑付原则,农村信用社改革必须要达到如下的一些标准,即产权明晰、资本金到位、治理结构完善,达到规定的资本充足率,之后中央银行才对其予以兑付票据。按照谢平的观点,最新方案具有重要的正向激励的效应,有助于防止农村信用社改革过程中和改革后的道德风险[4]。银监会2004年12月初的统计数据显示:截至2004年9月末,先行试点的8个省市农村信用社(含农村商业银行和农村合作银行)资本充足率平均达到7.38%,比改革前的2003年初上升11.20个百分点;盈亏轧差后,实现利润25.16亿元。不过,扭亏为盈基本属于短期性的政策刺激效应,因为一项体制性改革不太可能在这么短的时间内立竿见影[5]。农村信用社体制性问题没有根本性地得到解决,扭亏为盈一方面是由于2004年农产品价格上升使得农民的还贷能力提高;另一方面是由于国家为使农村信用社脱困而投入了巨额的资金。李莹星、汪三贵根据对部分欠发达地区农村信用社经营管理现状的调查,认为,由转贷行为所产生的虚假盈利制造了全行业扭亏为盈的假相[6]。在如此短的时间内农村信用社资本充足率大幅提高,基本上是地方政府采取行政措施的结果[7]。这些措施既有行政上直接的强制,如强制个人入股,也有以地方政府财政担保的间接诱导,如为了吸引群众积极入股,地方政府利用财政补贴来支撑股东分红。地方政府的目的不是如何让陷于困境的农村金融组织建立起有效运作机制或模式,而是通过满足央行提出的标准,来获取中央的资源。

此次中央政府的注资行动引发的是又一轮的政府间的金融博弈,最终结果只能是无功而返。其深层原因在于,以政府间的利益博弈为主线而展开的农信社行动无一例外地将农村金融的真正需求者置之事外,从而每次改革行动都注定沦为参与改革的金融利益各方瓜分改革利益的游戏[8]。既然各地方政府在农村信用社的资本金来源上起到主导作用,就有权力在对信用社的人事安排、规章制度设立等方面起主导作用。这样,不管这些农村信用社能否发展,都不可能建立真正的现代企业制度及有效运作机制,反而可能会和以往的不少上市公司那样,成为各地方政府的附庸。虽然设立省联社有助于提高地方政府的积极性,又有利于明确权责,减少管理层次,加强经营管理,但把管理权交给省政府,也为省政府继续干预农村信用社提供了理由[9]。把农村信用社管理责任交给省政府这样的一个“经营者领导股东”的体制不符合公司治理中最简单的道理,即权利与责任必须对等、努力程度与激励必须对等以及投资收益必须与风险对等;省联社可能因为“太大而不能倒”足以将国家“套牢”,迫使国家为其“埋单”;在省联社的体制之下,信用社之间的竞争将被当作“家丑”来处理,信用社信息披露的选择性将会更强;对民间金融的打击力度由于省联社的建立得到加强,民间金融和其他新的金融组织创新产生的难度将大大增加[10]。第三轮以农信社为主的农村金融体制改革,实际上已经承认了通过建立正规金融体系以解决农村融资问题思路的失败,所以转向了重点解决在改革过程中付出巨大代价的农信社的生存问题。新的农村金融模式自然也就扩大到农信社视野以外。

对于最新的一轮改革,茅于轼认为,中国农村金融改革自由、开放的大方向已经确定,但步伐还稍显缓慢,新型金融机构的股东组成上要进一步放开。

杜晓山表示,《放贷人条例》正式出台还需要一个过程,目前政策上需要突破的是尽快认可以公益性为目的、走商业化道路、只贷不存的民间小额信贷组织的合法性。

结论

从长远来看,只有在充分考虑农村金融需求者的愿望而重新安排农村金融格局时,农村金融体制改革才会找到可行的出路。农村金融改革的关键在于促进农村金融的内生成长[11]。

参考文献

[1]李明贤。重构我国农村金融体系研究[M]长沙:湖南科学技术出版社,2003:99~109

[2]何广文、冯兴。农村金融体制缺陷及其弥补路径选择[EB/OL]中国金融网,2004-5-9

[3]周小川。关于农村金融改革的几点思路[J]经济学动态,2004(8)2~5

[4]谢平。论中国农村金融改革[EB/OL]中广网,2004-9-18

[5]章奇。中国农村金融现状与政策分析。北京大学中国经济研究中心工作论文,2003

[6]李莹星、汪三贵。农村信用社缘何热衷“转贷”[J]调研世界,2005(1)

[7]易宪容。农信社改革:花钱能否买到机制?[EB/OL]中国经济网,2005-1-19