行政指导救济探析

黄 宏

[摘要] 行政指导是指行政主体在职权或者其所管辖的事务范围内,为适应复杂多变的经济和社会生活需要,基于国家的法律和法律原则,适时灵活地采取非强制手段,在行政相对方的同意或者协助下,实现一定行政目的的行为。本文首先对相关理论进行了介绍,然后分析了我国行政指导方面存在的不足,最后针对不足,提出了我国行政指导的相关法律救济措施,希望能够对实践有所裨益。

[关键词] 行政指导 法律救济 措施

目前,我国有关行政指导的法律规定较少,且散见于单行法律规范中,行政指导的法律救济问题更是鲜有涉及,倒是有关司法文件明确将行政指导行为排除在司法救济之外。本文期望通过对行政指导法律救济行为加以研究,分析我国行政指导法律救济制度的存在的一些问题,试图对行政指导进行法律控制,使行政指导朝着良性的方向发展。

一、理论分析

所谓行政指导法律救济,是指当行政相对方认为在行政指导过程中因行政主体的责任造成其合法权益受到损害时,或者认为听从行政指导后其利益牺牲太大时,通过法定渠道就该行政指导行为及其后果提出争议,以求得到及时有效的裁断和救济的法律制度安排。按照现代法治的要求,有损害必有救济。而从国内外的情况看,行政指导目前存在的问题,除了行为透明度较低、行为方式不规范以外,对行政指导的法律救济制度远不完善,甚至有的尚处于空白状态的问题比较突出,故亟需加以规范化、制度化、法定化,系统地建立起行政指导法律救济制度,从而保障行政相对方的合法权益和行政指导的正确实施,以适应行政法治发展的要求。

二、我国行政指导方面存在的不足

(一)行政指导导致法治空洞化

由于许多行政指导在大多数情况下,是在没有法律依据的情况下做出的,依法行政仿佛已逐渐被行政指导所取代,形成法治空洞化,引起法治危机。于是法治行政原理几乎已经受到来自现实行政指导制度的全面冲击,具体表现在:

1.部分行政指导缺乏组织法上的依据,这与法律优先原则相冲突。

2.多数行政指导缺乏行为法上的依据,有的甚至与法律原则、法律精神相悖,这与法律保留原则形成冲突。

3.行政指导责任不明确,缺乏法定性,行政指导救济与司法审查鞭长莫及,其与责任行政难以谋合。

(二)行政指导的自由裁量权过于宽泛

实践中常常导致行政指导权的滥用和官员腐败。法律对行政指导的要件和内容规定过于宽泛和抽象,政府官员进行行政指导具有很大的自由裁量空间,这就使权力的滥用成为可能。例如,在一些市场完全可以自主的领域,政府仍然会进行干预,其采用的手段往往就是行政指导,而对那些本应采用行政命令的事项,政府也以行政指导的方式进行。而各个利益主体为了争取到更多的利益,也会采用各种手段对实施行政指导的行政主体进行拉拢行贿。不加限制的自由裁量权肯定会导致种种腐败,这是毋庸置疑的。如何把握行政指导行为的裁量判断的约束力度,是摆在我们市场经济建设过程和转型过程中的一大难题。不把这个问题解决好,行政指导过程中导致的腐败就不会减少。

(三)行政指导具有事实上的强制力

行政指导具有事实上的强制力,它影响了相对方的权利义务关系。行政指导之所以有相当广泛的“群众基础”,在于它运用非强制性手段劝导、鼓励或协助相对人从事一定的行为或不从事一定的行为。在实践中,除少部分助成性行政指导行为外,调整性行政指导行为及规制性行政指导行为都具有事实上的强制力。特别是规制性行政指导,实际上对于行政相对人具有与权力性行为相同的拘束力。而且行政机关为了实现特定的行政目的,提高行政工作效率,其所谓的行政指导往往也会异化变质,变非强制力为事实上的强制力。

三、我国行政指导的相关法律救济措施

(一)完善苦情处理制度

有一种苦情处理制度(简称苦情制度),在各国行政法制中有不同形式的表现,但都属于行政救济的范畴。设立这项制度的原因正是基于任何一种救济制度都有其局限性,当实践中出现了已有的行政诉讼、行政赔偿、行政复议等救济制度所无法保障的情形时,例如,在行政执法过程中公民受到执法人员的恐吓或辱骂,公民理应获得行政奖励而未获得,公民向行政机关提出合理的咨询要求而得不到答复时,通过苦情处理制度来加以救济则显得必要。但现阶段,我国的怨情申诉的法律机制尚不够健全,有关理论研究也大大滞后,也需加以弥补。为适应我国市场经济条件下,行政管理民主化和纳税人需求多样化的新情况下更好地体现人民政府全心全意为人民服务的宗旨,积极探索一些新型的和有效的救济渠道,可以说是在我国市场经济和民主政治不断发展的新形势下充分保障公民合法权利的行政法新课题。

(二)把握行政指导行为裁量判断的约束力度

防止官员利用行政指导权进行寻租。行政指导的自由裁量权必须得到有效地约束,否则不受控制的权力就会成为腐败的源由。可以考虑通过这些方式来约束:首先,通过法律来约束。行政指导的有关法律规定不要太抽象,要全面明确地进行规范,适当地缩小行政指导的自由裁量权;其次,要加强对行政指导行为的行政监督、公众监督和司法监督,通过社会全面有效的监督,使行政主体不敢随意滥用自由裁量权。

(三)谋求司法救济

如果行政指导实际上具有强制性,即行政主体假借行政指导的名义,实际上却是给相对方形成一定的心理压力而迫使其接受指导的一种带有强制性的行政行为。依照最高院的司法解释这种所谓的行政指导行为已成为非行政指导的其他具体行政行为,相对人可以就其申请复议或提起行政诉讼,谋求司法救济。这样既有助于防止行政机关的行为偏离法治轨道,又可对因行政指导行为受到权益损害的相对人予以司法救济,是现代法治主义关于规制公共权力和保障公民权利的双重要求。

行政指导做出后,受指导者出于自愿接受了该指导,结果由于行政指导内容本身的违法而使受指导者遭受损失,行政机关应对因其行为给相对人造成的损失,给予全部赔偿。如果相对人已识别判断出行政指导违法或违反政策,本来不愿服从该行政指导,但事实上又不得不服从,对此产生的损害后果,行政机关应承担责任,相对人可以对此不利的行政行为提起行政诉讼。

行政机关在进行行政指导时往往承诺给予相对人一定的物质奖励或便利条件,正是这种劝诱式利益使得相对人觉得“有利可图”而愿意接受指导,兑现这种劝诱式利益是行政机关在具体的行政指导法律关系中所承担的义务。在相对人接受了行政指导后,如果行政机关不履行其在做出该指导时应允的优惠条件,相对人可以行政机关不履行职责为由,提起行政复议或行政诉讼,请求法律救济。

在计划经济的影响下,我国形成了由上而下的权力运作模式,在这种权力运作模式之下,行政指导就会成为政府比较青睐的施政手段。在不久的将来,行政指导必将成为我国政府施政的主要方式。从现实层面来讲,我国经济和社会的巨大变化也赋予了行政指导长期存在的合理空间。因为,法律制度的相对稳定性决定了它不可能应对纷繁复杂的多变情况,所以,行政指导在我国的行政管理中的广泛运用有其必然和现实的意义。因此,探讨行政指导的救济制度就显得尤为必要。上述行政和司法方面的救济固然从理论层面上提供了法律救济的可能,但在具体的推行过程中,它们离不开相应行政体制和法律制度的配套改革,更离不开整个社会民众权利意识和法律意识的增强,所以,法律救济从理论的可能到真正的现实还有很长的路要走。但是可以肯定的是,对行政指导法律救济制度进行研究,无论是在行政指导理论方面,还是在行政实务方面都具有重要的价值和现实意义。

参考文献:

[1]陈春梅.论行政指导的司法救济与法制化问题.理论前沿,2007.

[2]王卫明,张文楚.行政指导救济制度研究.华中科技大学学报,2008,(3).

[3]包万超.转型发展中的中国行政指导研究.行政法论,2008,(1).

[4]王红跃,彭云业.行政指导及其救济探析.当代法学,2007,(4).

[5]杨海坤,黄学贤.行政指导比较研究新探.中国法学,2008,(3).

[6]杨解君,温晋锋.行政救济法——基本内容及评析.南京大学出版社,2007.

[7]莫于川.行政指导要论——以行政指导法治化为中心.人民法院出版社,2008.