《国防动员法》有望出台
2009-06-27钟坚
钟坚
2009年4月20日,中国全国人大常委会开始就《国防动员法(草案)》进行首次审议,距该法被批准起草时间已间隔整整25年。
中共建政后,最早在1954年制定的《宪法》中,便写入了战时可发动国防动员的法律条款。但其后数次就国防动员进行专门立法的活动则显得跌宕颠簸,屡因“不合时宜”被否决搁置,这在中国立法史上堪称罕见。
梁光烈认为《国防动员法》对提升综合国力、维护国家安全和发展十分重要。
在跨越两个世纪、历经中共三任核心领导层后,《国防动员法》才得以进入议事日程,中国国防动员体系建设至此方驶入正轨。中国国防部部长梁光烈在40月20日的人大常委会上就《国防动员法》进行立法说明时称,制定一部具有中国特色的《国防动员法》,对于提升综合国力、维护国家安全和发展十分重要,“可有效提高国家平战转换能力_保障完成军队多样化军事任务,维护国家安全的需要”。
中国人大常委会的议事日程均是被安排于两个月一轮的例会之上,因此,《国防动员法》的首轮审议通过后,二审料会在本年度的6月进行。“审议法案一般必须要经过二审,如果二审审议通过的话,年底前可实施。”一位参与《国防动员法》起草的军方国防动员问题专家向《凤凰周刊》记者表示,按照中国的审议程序设置,《国防动员法》最多经历三审,倘若三审之后仍然未通过该部法律,那就代表着《国防动员法》“有可能进入下一审议周期”。
在经历25年漫长的等待之后,《国防动员法》的命运如何,现在仍无法知晓。
因改革开放而停滞
最初有关《国防动员法》的动议,实为当时中共战略所迫。
上个世纪80年代前后,邓小平提出国家重心转向以经济建设为中心的轨道,但之前一直施行的军事战略却没有作出相应调整,仍停留于毛泽东时代“早打仗,打大仗”的阶段。“1979年到1985年间,正是全军上下掀起军事动员准备的高潮期”,北京军事科学院军队建设部的一位专家称,彼时的中共军队首先建立了军队内部动员条例,但军队动员涉及很多需要地方配合的问题,于是,逐步建立国防战略准备制度的提议开始出现。
自1970年代末开始,中国军队陷入与越军的酣战之中,南北均遭受邻国的军事威胁。1980年代初期,中国军队内部的基本战争准备目标是动用“100万军队打一年”,军方为此进行估算,满足这一准备需要的武器装备消耗非常惊人,而相应的国防动员规模也相当巨大,由此,军方提出需要尽快立法的问题。
但时值中国大陆改革开放初期,商品经济开始浸润国人心扉,原有的计划体制发生重大改变。“高度集中的计划经济是最高效和最有利的国防动员机制,如果计划体制继续实行的话,中国所有战略物质都是国家所有,无所谓国防动员困难的问题,大家也不会主动提出立法。”军科院的专家称,客观上,改革开放体系的建立对中国国防动员带来了前所未有的考验。
1980年第五届全国人大三次会议上,中国军队的11名代表率先提出议案:成立研究和拟制由平时转入战时的方案和计划的组织机构问题。这项被列为第661号的议案,是人大代表首次对国防动员立法提案。但是直到1984年7月,国务院、中央军委才批准起草《国家战争动员条例》(后改名为《国防动员法》)。
《国防动员法》从动议到批准起草,历时四载,期间“因故停顿”,立法工作准备被束之高阁。
搁置十三年重推立法
《国防动员法》起草单位一——国家国防动员委员会综合办公室的一位负责人曾对大陆媒体称,1987年送审稿形成时,国防动员没有一个统管机构,在立法上存在技术障碍,这也是该法后来被“搁浅”的一个重要原因。
但该负责人称,1987年《国防动员法》被搁置其中最核心问题是被认为不合时宜。
“部分领导,当然是高级领导,譬如副总理一级的人物看到这个动议后认为,当时中国刚提出改革开放,转入以经济建设为中心,需要对外显示和平建设的姿态,这个时候立这样一部法,会引起国际社会不好的反响。”前述军科院的专家称。
1980年代的中国还没有专门的机构来支撑和维持《国防动员法》的起草。“当日,tAb就提出,通过立法先建立一个相应的机构”,这建议在8年后得以初步实现。1990年代初,当时主持起草《国防动员法》的国家计委国防司提出,应在国家层面成立一个相应机构,以便重新启动国防动员法立法程序。
1994年11月,中国成立主管国防动员工作的议事协调机构——家国防动员委员会,该机构在中共中央、国务院和中央军委领导下工作。该委员会的任务是实施国防动员,协调国防动员工作中经济与军事、军队与政府、人力与物力之间的关系等。
国家国防动员委员会主任由国务院总理兼任,副主任由国务院和中央军委领导兼任,其成员包括公安部、财政部、铁道部、民航总局等国家机关和军方三总部负责人。国家国动委下还设立了相应机构。
“国动委的成立是重启《国防动员法》的一个重要原因,因为它解决了国防立法的前提”,《国防动员法》起草小组有关负责人告诉《凤凰周刊》记者,到1995年前后,大陆各省均已建立起国防动员机构,在此之后,各军兵种的国动机构也随之建立。
在争议被搁置13年以后,《国防动员法》的起草工作终于进入第二阶段。1998年12月,经中央批准,全国人大将《国防动员法》列入九届全国人大常委会立法规划。2000年8月,国家国防动员委员会批准成立《国防动员法》起草领导小组,此后,《国防动员法》起草班子正式组成。在广泛调研的基础上,自2001年1月起,《国防动员法》起草工作全面展开。
《国防动员法》实际是在2005年底便已经完成了起草工作。“2005年以后主要是协调各方作多次的细节调整和修改。”一位《国防动员法》起草组的成员称,在《国防动员法》的协调修正过程中,好多单位就是不签字,“配合得不是很顺利”。
在和平时期,似乎很少有机会见到貌似庞大的国动委机构“发挥能量”。因为没有法律的支持和相应顺畅的体制,一些地方的国防动员机构更像是一个空壳。大陆某省一位在国动委任职的军官抱怨称,地方上很多单位并不买国动委的账,“很多人都不知道我们是干什么的”。
建立国家安全体系框架
姗姗来迟的《国防动员法(草案)》被高层人士赋予更多的积极意义。1997年中国颁行《国防法》,2005年又出台《反国家分裂法》,二年后制定的《突发事件应对法》,又授权解放军、武警和民兵“参加突发事件的应急救援和处置工作”。
大陆一位学者认为,作为《反国家分裂法》的补充,一旦《国防动员法》审议通过并颁行,中国国防安全法制体系将臻于齐备,“国防安全法制体系建设将由此迈上新台阶”。
根据各国通行的国防安全规制,一国若进入国防动员阶段,通常表明该国与他国已进入战争状态或战争准备状态。而国防动员则代表着国家所受安全威胁的等级,征集全部或若干资源应对战争,譬如民用车辆、船只、物资等,国防动员开始后,有关机构也可指令民营制造企业转入战时物资生产。这样的征集带有明显的“强制”性。
负责起草法案的国家国防动员委员会综合办公室主任、总参动员部部长白自兴,日前对《中国国防报》形容该法是“一部平战结合的《国防法》”。该报称,随着中国经济社会转型加快,军事斗争准备的深入和保障军队完成多样化军事任务的增多,国防动员建设也面临一些新情况新问题,而做好战争动员准备对现代战争的结局至关重要。
梁光烈则将《国防动员法》的三大功能具体描述为:在和平时期协调国防与经济建设的发展;在紧急时期能应付突发事件;在战争时期则动员社会资源保障军队作战。
2000年后,《国防动员法》二次重启所涉及的起草单位有着庞大阵容,除去国家国动委成员单位均抽调专人参与之外,中共军队的智囊机构军事科学院相关专家,亦受国家国动委委托承担《国防动员法》的具体起草工作。
一部法律横跨两个世纪,经历中共三代领导核心,足以显示“这确实是中国一部重要的法律”。大陆《国防动员法》起草组专家表示,该法经历的艰难曲折,反映了不同时期中国内在政治形势变化的需要,虽然法律的制定与经济基础没有直接的关系,但从目前条件来说,经济基础有利于国防动员,换言之,“如今是中国动员基础或者动员建设条件最好的时期”。
中国的经济现状,为建立现代动员制度提供了良好的物质基础条件。“现代的国防动员,不以物质基础为转移,但是当国家达到一定的物质基础以后,能建立一个什么样的制度,这其中的差别,非常巨大。”《国防动员法》起草组的专家称。
编辑 陈磊 美编 黄静