内地省级政府副秘书长泛滥恐难治理

王骞

2009年4月20日，吉林省政府网站公布，吉林省政府已于3月31日决定，免去6名省人民政府副秘书长职务。这份任免文件特别提到，免去6位副秘书长职位的依据之一，是中组部、中编办下发的《关于规范地方政府助理和副秘书长配备问题的通知》（以下简称《通知》）。

这份2009年1月12日下发的《通知》称，目前部分地方政府配备助理、政府副秘书长过多的问题比较突出。《通知》规定，各省区市政府原则上不配备省长（主席、市长）助理，省级以下政府不配备助理。县级政府不设副秘书长，省级、地级政府副秘书长应根据工作需要明确职数，并严格按规定职数配备。《通知》还要求地方政府2年内清理完过多的助理和政府副秘书长。

2009年4月9日，中央纪委、中央组织部第一巡视组进驻吉林，进行为期2个半月的巡视工作。组长黄远志巡视前称，他们的主要任务，是对省级领导班子及其成员，尤其是党政主要负责人的情况监督检查，其中对选拔任用领导干部的情况检查亦是重要内容。

吉林省政府的这份文件称，此次免职决定的另一重要原因，是尊重进驻吉林的中央巡视组的意见。

副秘书长现象

吉林成为中央巡视组巡视对象，并率先响应《通知》，系因在减去6名省政府副秘书长前，吉林以16名副秘书长居省级机构副秘书长数量之冠，较该省7名副省长总数两倍还多，此外，该省还有2名省长助理。

副秘书长数量亚军为内蒙古自治区的15人，新疆因在2009年2月23日免去一名自治区政府副秘书长，目前以14名副秘书长而位居第三位。安徽、江苏和甘肃则以副秘书长13人紧随其后。

超过11名政府副秘书长的省区有上海、湖北。云南、广西、福建。其他省份的省政府副秘书长设置则多在8～10人之间。而辽宁、贵州则以7个省政府副秘书长并列全国省政府副秘书长数量最精简省份。

除副秘书长外，省长（自治区主席、直辖市市长）助理，山东、黑龙江和新疆各有4名，河南有3名，湖南、吉林和宁夏各有2名，河北、江苏、江西、上海各有1名，其他省（市、区）未公布。

目前舆论较关注省级政府副秘书长数量繁多现象，实际上，大陆市级政府副秘书长、助理设置过多的问题同样严重，而在县级行政机构，则往往是政府办公室副主任的帽子满天飞，个别地方甚至有民营企业家顶着政府办公室主任的头衔。

2009年4月22日，大陆官方媒体《半月谈》详细披露河南省郸城县政府官员严重超标问题。按有关规定，郸城县各政府部门的官员配备应该是一正职下设三个或两个副职官员，但是，该杂志记者在政府内部的电话号码簿上发现，这个县副职达到6人或以上的单位就有县公安局、县委办公室等至少8个。

在吉林省宣布前述人事任免之后，中编办对媒体表示，吉林省政府是《通知》发放后全国第一个开始“减副”的省份。不过，除吉林外，目前全国其他省份均无较大动作。除新疆免职一名副秘书长之外，媒体的公开报道中，只有山东省政府在2009年4月免去一名省政府副秘书长。

为何副秘书长繁多？

吉林“减副”之后，又有1名副秘书长自官方网站的名单中消失。目前的9人设置，被大陆官方学者认为较为合理。9位在职的副秘书长，除57岁的吴玉珩兼任省政府办公厅主任外，其余8位的工作内容均为协助各副省长，联络协调相关部门、企业单位。这些副秘书长大多是在吉林省内从基层官员中选拔的干部，年龄在46岁至59岁之间，熟悉当地情况并且工作经验丰富。

“每个副省（市）长，至少要有一个副秘书长协助工作，这些副秘书长必须工作经验丰富，才能为副省（市）长很好地提供服务。”国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯认为，这一点在副省（市）长新上任时极为必要。

汪玉凯认为，政府设置的副秘书长人数多，其中一个原因或许是因为政务的确繁忙。由于吉林省政府方面在此次公布免职通告后极为低调，媒体无法了解剩余的9位副秘书长具体在何时，因为何事上任。

但依据上海政府网站的公开信息，上海的11位副秘书长中，似乎确有几位完全是因事而设。如54岁的薛潮，2008年11月出任上海市政府副秘书长时，便开始兼上海对口支援四川灾区都江堰的总指挥。而2007年出任上海世博局局长的洪浩，同时也是上海市府副秘书长。

但除此之外，出现众多副秘书长的“另一个原因便是为了解决待遇问题”。汪玉凯说，由于目前政策上对副秘书长的数量并无明确规定，当一些干部的待遇问题无法解决时，多设几个副厅级干部的副秘书长，往往会成为政府的解困之道。汪玉凯说：“即使是有明确编制限制的岗位，基层政府为解决干部待遇问题，导致的官员编制超标现象也依旧存在。”

副秘书长或助理是解决待遇的重要途径，此现象并不限于地方，譬如2008年10月，央视一批名嘴转到地方从政，其中张政挂新疆自治区副主席助理，王志任云南丽江副县长，中央直属机构的人员实现转身，往往亦走这一路径。

除去以上两点，一些副秘书长或类似职位的设置，则只是因为挂上这个名头，在对外和对内的工作中，因头衔的权威性，便于开展工作。譬如郸城县组织部副部长邓振华在接受媒体采访时说，县政府办公室虽然有9个副主任，但真正在政府办上班的只有三四个，其他几个都是挂个号，戴个帽，并不参与日常管理工作。“像县烟叶办公室主任，如果不挂个政府办副主任的头衔，到乡镇去没人理他，无法推动工作。县委这样做，主要是为了调动大家积极性，便于开展工作。”

在一些贫困省份，对挂名的需求更为迫切。一位政府工作人员举例说，像某省发改委主任要到北京来找中央部委争取投资，以省政府副秘书长的身份出面，和各方人士斡旋时，肯定会比顶着一个主任的头衔方便得多。

“减副”前景恐难乐观

多年来，大陆中央政府一直与地方为官员编制问题进行艰苦的“拉锯战”。为规范地方政府编制问题，2007年5月，大陆颁布实施了首部规范地方机构编制管理的行政法规——《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》。

2008年4月24日，中编办在试点执行“三定”（定主要职责、定内设机构、定人员编制）的江苏南通，召开“机构编制执行情况评估”现场会，中央编办副主任吴知论认为是“机构编制管理方面的重大突破”。

但一位政论人士称，地方政府副职人数设置过多，在制度上是因为在规范地方政府机构编制的法规中，并没有就职位设定人数给出具体的限制，这就造成地方政府在执行规定时，拥有过度的自由选择权。

虽然中组部、中编办下发的《通知》可以被看作是对这些不健全法规的一种补充，但在《通知》中，并没有明确各省份的副秘书长具体配额。

控制地方政府编制日益膨胀的根本难题在于，目前大陆各级地方政府事权高度集中的体制下，必然会随着社会发展和多元，使政府承揽愈来愈多的管理任务，这势必导致官僚机构日益膨胀臃肿。

而对政府编制待控制，目前只有来自上的、周期性的巡视检查或整改，而无来自下的、时时刻刻的约束监督。在此前提下，无论是以“减副”等手段控制机构编制，或是明确“三定”，其效果均恐难乐观。

中共建政以来，伴随着事权的不断增多，官僚机构日益庞大，虽然近些年来，历届政府履新时都提出精简机构的工作目标，并勉力践行，但于机构膨胀的趋势而言，却收效甚微，

此前，曾有过副书记的泛滥，副省长，副市长的泛滥，为控制机构膨胀，中央政府渐次推出过类似岗位的副职数目规定，而副秘书长的泛滥，实为地方为应对上级管控，新开辟出的一个通道。

关于此次“减副”，据中编办负责人解释，目前，机构改革的“底线”是不能超过原有编制的人数。虽有前述专家认为省级政府副秘书长9人比较合适，但多少合适，实际并无可靠的衡量指标，而“比较合适的9人设置”，实际上只是目前多数省份副秘书长的数字。

编辑 陈磊 美编 黄静