浅谈行政诉讼中原告的举证责任

王 坤

摘要:从起诉条件、不作为诉讼、国家赔偿诉讼等几个方面对行政诉讼过程中原告的举证责任进行分析,并对原告举证涉及的若干问题进行研究。

关 键 字:行政诉讼原告举证责任

行政诉讼是以被诉具体行政行为进行合法性审查为核心的诉讼,在行政诉讼中,主要是审查被诉具体行政行为的合法性问题,行政机关要向人民法院提供作出具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。那么,在行政诉讼中作为行政相对方的原告是否还要向人民法院提供证据;又如何提供证据;提供哪些证据呢?如果提供不出,将承担何种法律后果呢?本文拟从行政诉讼过程中原告的举证责任等方面进行分析,并结合实践,对在行政诉讼中原告举证若干问题进行研究,达到以增强在行政诉讼中处于弱势主体的举证能力,同时也引导其如何举证。

《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(下称若干解释)第二十七条“原告对下列事项承担举证责任:(一)证明起诉符合法定条件,但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外;(二)在起诉被告不作为的案件中,证明其提出申请的事实;(三)在一并提起的行政赔偿诉讼中,证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实,(四)其他应当由原告承担举证责任的事项。”

一、证明起诉符合法定条件,但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外

《若干解释》第二十七条第(一)项规定原告承担“证明起诉符合法定条件”的举证责任,为原告对起诉成立负举证责任提供了依据。行政诉讼法第二条规定,公民、法人或其他组织认为行政机关作出的具体行政行为侵害其合法权益,可以提起行政诉讼。因此,有人认为,只要原告主观上认为具体行政行为有侵权,行政诉讼即告成立。这种观点如果成立,意味着原告无须承担证明起诉成立的义务,显然与《司法解释》规定相悖。

笔者认为,行政诉讼法第二条仅规定了当事人提起行政诉讼的条件,而当事人提起行政诉讼,仅仅是起诉成立的必要条件,并不充分。对此,行政诉讼法第四十一条就起诉成立条件作了相应的规定,其中,原告起诉要有事实根据就是条件之一,如果只有原告的起诉,不具备行政诉讼法第四十一条规定的其他法定条件,起诉不能成立。行政案件立案前,行政相对人应当承担证明其符合一定程序要件的举证责任,否则就不能进入以后的诉讼程序,如行政相对人认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益,则应提供证据证明该具体行政行为的存在。具体行政行为具有书面形式的,应在起诉时向法院提交正本或复印件,具体行政行为是口头形式的,则应在起诉时向法院提交证人证言,视听资料等证据。提供具体行政行为侵犯其合法权益的证据,且被告必须明确;案件属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖;如果法律、法规规定行政复议前置,还要提供已申请复议及复议结果的证据,如果原告提供的证据证明其起诉符合法定条件,但是被告认为原告的起诉超过法定起诉期限,该举证责任不应由原告承担,原告也不会提供证据证明起诉超期,因此,该举证责任自然由被告承担

二、在起诉被告不作为案件中,证明其提出申请的事实

不作为行政诉讼,是因被告负有法定职责而不作为,可能侵害原告的合法权益而引起的诉讼。行政机关的行政行为有依申请的行政行为和依职权的行政行为,依申请的行政行为是指行政主体只有在相对人申请的条件下方能作为,没有相对人的申请行政主体便不能主动作出的行政行为。依职权的行政行为是指依据行政机关所具有的法定行政权,不需要行政相对人的申请便可作出的行政行为。《若干解释》规定,原告在起诉被告不作为案件时,证明向行政机关提出申请的事实的举证责任由原告承担。但是《若干解释》对行政机关以职权的行政行为未作具体规定,只是一概而论,依职权的行政行为应由行政机关主动作出,如果要原告再举出证明其提出申请的事实,则是不适当的。

三、在一并提起的行政赔偿诉讼中,证明因受被诉行为侵害而造成损害的事实

行政赔偿诉讼是追究行政机关承担国家侵权赔偿责任的一种法律制度。行政赔偿诉讼不同于一般的行政诉讼,双方当事人之间已不是具体行政行为的合法性之争,而主要是行政赔偿问题,行政主体该不该赔?赔多少?是原告作为一种主张提出来的,根据谁主张谁举证的原则,举证责任自然应由原告承担。在确定损害的存在与否以及损害的范围和程度时,不完全采取被告负举证责任的原则,而是参照民事诉讼的规则,要求行政赔偿请求人对其主张进行举证。最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十条规定:“原告在行政赔偿诉讼中,对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”可见原告请求行政机关赔偿损失的,应举出证据证明以下事项:(1)原告对行政行为具有违法性负举证责任。国家承担侵权赔偿责任是以违法归责,只有行政行为被确认违法,行政主体才承担国家侵权赔偿责任,因此,证明行政行为的违法性,是构成行政赔偿的首要条件,可见,由原告承担举证责任是顺理成章的。(2)损害事实的存在,损害事实即实际上已经发生或者一定会发生的损害结果;(3)受损害的程度,即具体损失的数额及计算;(4)受损害的事实与被告的具体行政行为有因果关系;(5)在法定期限内提起赔偿诉讼;(6)单独提起赔偿诉讼的,经行政机关先行处理。

四、在无法收集提供证据情况下,可申请法院调取证据

作为行政诉讼中的原告,由于其所处的诉讼地位的不平等,在诉讼中处于弱者地位,其举证能力也是有限的,所以在其无法收集有关证据情况下,可以依法申请法院调取证据。《若干解释》第二十九条规定下列情形之一的,人民法院有权调取证据:(一)原告或者第三人及其诉讼代理人提供了线索,但无法自行收集而申请人民法院调取的;(二)当事人应当提供而无法提供原件或者原物的。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十三条规定了原告和第三人申请法院调取证据的情形,原告或者第三人不能自行收集,但能够提供确切线索的,可以申请人民法院调取下列证据材料:(1)由国家有关部门保存而须由人民法院调取的证据材料;(2)涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的证据材料;(3)确因客观原因不能自行收集的其他证据材料。以上均是法律对行政诉讼中原告举证责任的保护,原告可以充分利用法律行使诉讼权利,以保护自己的合法权益。