行政伦理的路径选择

曹海侠 吴伟升

摘要: 行政伦理建设关乎整个国家行政队伍的命运,也是行政学研究的核心课题之一。目前我国的伦理建设中还存在着思想层面上的缺陷和各种行政行为的伦理失范,本文从分析伦理失范的根源入手,进而提出一些具有建设性意义的解决路径。

关键词:行政伦理伦理失范官僚主义伦理立法

一、中国目前行政伦理存在的问题

(一)思想意识层面的伦理缺陷

1、官僚主义思想严重,人民的公仆变成人民的主人

从本质意义上讲,人民是权力的真正主体。而在现实中,很多行政人员不同层次的由人民的公仆变成了人民的主人,作威作福,对群众毫无责任感,打着为人民服务的招牌享受着自己的“权力”。最近引起各界强烈反响的邓玉娇事件、安徽肥东县乡镇干部打人事件,等等这些都反映出了我们行政人员的定位产生了本质上的错位,欺压平头百姓,无视自己的公仆身份。

2、未能正确理解伦理道德建设,以政治思想建设取代之

行政人员进入政府部门就与政治二字密不可分了,因而不论是行政人员个体还是行政组织,都不可避免的用政治上的人生观、世界观代替其它意识形态。在这种政治观念的影响下,行政伦理长期被挤压在政治思想的羽翼之下,道德评价被政治考核所代替,缺少一整套按照行政伦理原则构建起来的用来惩恶扬善的道德规范体系,思想上的错位进一步增加了行政伦理建设的难度。

3、部分公务员自身思想素质低下

行政人员掌控着公共资源,这是他们最大的优势和资源,理应公平公正地行使公共权利,全心全意为人民服务,但在现实中我们看到广大行政人员的道德伦理修养不足,忽视了自身的思想改造,对思想政治工作乏力,针对性、实效性不强,力度不够,“一手硬、一手软”,“两张皮”现象也不同程度地存在。更有甚者,思想颓废,道德败坏,在遇到权力、角色、利益冲突时,私心较重、党性较差、意志不坚定、德性不稳定,往往会做出违反规定,甚至有损党纪国法的事来。

(二)行政行为的伦理失范

1、难以根治的腐败问题

在行政管理实践中行政伦理失范的表现多种多样,而行政伦理失范基本上都是与腐败挂钩的。根据张国庆教授的学理分析,行政伦理失范大致可以分为八种类型:经商型、权力寻租型、公款公贿型、贪污腐化型、卖官鬻爵型、渎职型、泄密型、隐匿财产型。无论行政失范现象属于那种类型,其本质都是行政权力的异化,在这个过程中行政主体背弃了行政权力的公共性和服务性,谋取私利,具体现象有权力寻租、吃喝玩乐、贪污受贿、腐化堕落等等。

2、行政诚信的缺失

行政诚信缺失现象,主要体现在以下四个方面:第一,作为政府集体的诚信缺失,如决策的随意性和不连续性、行政缺乏透明、政府职能交叉权责不明等。第二,作为政府官员个人的诚信缺失,如政绩工程、贪污腐败、滥用职权、个人主义、主观主义等。这主要是由于部分行政人员在自身利益与公众利益发生冲突时,在权利与金钱面前贪污受贿、权利寻租等现象严重破坏了诚信原则,常此已久便形成了政府与公共关系的紧张,导致了互不信任的局面。第三,行政机关上下级之间浮夸虚报现象,“官出数字,数字出官”之类的政府公职,人员弄虚作假、虚报成绩现象在近十几年已屡见不鲜,部门利益严重。第四,经济活动中缺乏诚信,有些行政人员参与经商,自办或与他人合办盈利性企业,或在以盈利为目的的商业、工业、金融等公私企业中兼职;有些地方政府机关办经济实体,并干预微观经济主体的生产经营活动。行政人员的伦理失范影响恶劣,极大地损坏政府形象,破坏了政府在公众心中的公信力和权威,导致政府信用不足。

3、干部人事制度弊端重重

首先是公务人员的选拔。每年的国考和各地的公务员考试是政府招募公务人员的主要方式,经过多年的改革和不断完善,整个招募的程序是基本公正的。然而这个公正也只是相对的公正,一些“潜规则”的存在使得很多不公正的结果产生。第二个方面是对于政府内部的官员,由于我国的人事制度长期以来只有提拔而没有选举,人事任用权掌握在少数领导手里,这就为买官卖官,任人唯亲开了方便的大门,官场自然而然变为市场,从而使行政伦理遭到越来越严重的破坏,严重影响了政治生活,给社会造成极大的危害。

二、透视行政伦理失范的原因

(一)中国古代传统思想——“官本位”的影响

中国是一个具有两千多年封建专制历史的国家,这既给我们留下了许多宝贵的精神文化财富,也给我们遗留下了不少负面文化。譬如“官本位”思想。“官本位”是一种思想意识、一种价值取向。作为一种意识和价值取向,是指以官为本、以权为纲,以仕途为个人事业的选择导向,一切服从于官级地位,一切为了做官和升官,把做官、升官看作人生最高价值追求,同时又用做官来评判人生价值的大小。这种思想已为多数人接受,认为做官不仅使自己可以获得较高的社会地位,而且可以为家族争得荣耀,可以发财。“做官”与“发财”紧密相联,这说明在我国的政治和行政过程中仍然存在着许多失范现象。同时,“父母官”、“草民”等传统思想严重,民不与官斗始终是大部分民众的信条,这就更加助长了“权力拜物教”和官僚主义。追逐自身或某个集团的利益,从而为行政伦理失范提供了文化基础。

(二)我国行政体制上存在一定的缺陷

改革开放以后,我国的经济体制由计划经济转向市场经济,这种转变必然要求包括行政体制在内的政治体制作出相应的调整和变革,然而由于各种历史和现实的原因,包括行政体制在内的政治体制改革却相对滞后,不可避免的存在着许多弊端 ,如政企不分、机构臃肿、人事制度不透明、因人设岗、办事效率不高、行政职能重复交错 、政出多门等等。可以看出,行政道德失范现象总是和政府职能过多、权力过大有关。政府职能过多、权力过大,就会使行政官员滥用权力成为可能,无形中给行政伦理失范提供了生存空间。另外,由于我国的行政管理体制尚在改革之中,行政权力的监督制约机制也不完善,因此,缺乏强有力的制约机制和明确的赏罚制度也为行政伦理失范创造了客观条件。

(三)作为行政主体的公务员有着个人利益的需求

根据马斯洛的需要层次理论,人的需求有五个层次,在第一基本的需要得不到满足的情况下,行政人员很难考虑到尊重和自我实现等较高层次的需要,就很有可能放弃基本的行政原则而产生腐败。另外,随着社会主义市场经济发展的不断深入,拜金主义、享乐主义、极端个人主义抬头,加之传统的封建腐朽思想沉渣泛起,使原来的集体主义和全心全意为人民服务的价值观念受到这些腐朽思想的强烈冲击,也导致了行政人员对自身利益最大化的追求,因而很容易引发权钱交易、金钱政治等情况的发生。

三、行政伦理建设的路径选择

(一)大力加强思想道德建设,落到实处

公务员的道德素质和职业修养的提高同样是防范行政伦理失范的重要手段,需要培养公务员乐观、勇敢和仁慈公正的品德以及奉公、守法、忠诚和负责的职业精神。一方面,要加大思想建设的力度,但是不能流于形式。譬如近期举国开展学习“科学发展观”的理论知识,有些单位或团体只是为了应付差事,并没有实际有效的执行,当然不会实现应有的价值。另一方面,可以将行政伦理、道德规范与公务员的奖惩机制结合起来,建立行政伦理咨询评议机构,把行政伦理纳入公务员绩效评估之中。

(二)完善行政伦理的运行机制

对行政伦理运行机制的完善主要从三个角度出发:第一个是激励机制,需要把物质激励与精神激励相结合运行。第二个是考核机制,遵循马克思主义的对立统一规律,把握事物的两个方面,“既评优,也评差”,充分发挥评比的杠杆作用。第三个是监督机制。我们要加强对权力的监督制约,最有效的是通过法律监督,加强行政立法和司法监督,还应加强行政监督与党内监督,同时要扩大报纸、电视等大众传播对政策、公共事务和党政机关工作人员行为的报道权和评论,加强社会舆论监督的作用。另外,可以探索借鉴一些新颖的监督方式,譬如香港的的廉政公署的建立就是反腐的一个成功经验。

(三)行政组织的制度化建设

克服行政管理中的伦理失范现象,使行政管理走向道德化,行政伦理的制度化是必然选择,而行政伦理道德立法则是行政伦理制度化的核心。美国、意大利、芬兰等国都制定有专门的行政伦理法。1978年,美国第95届国会通过第 521号法案《公务道德法 》,1978年通过《政府道德法案 》,规定设置政府道德办公室和道德官员。1993年又颁布了《美国行政部门雇员道德行为准则 》。意大利也出台了一部国家公务员《道德法典 》,对公务员几乎所有的行为都作出了限制性规定。在芬兰,公职人员如果接受商界的任何吃请和游山玩水,都被视为受贿行为。这些法律的颁布和实施极大改善了各国的廉政状况,我国也可以从中吸取营养借鉴其中的积极因素,一方面制定与组织道德相关的规定,另一方面制定与职业道德规范相关的规定,约束公务员的个人品德,促进我国的行政伦理道德法制化建设。

(四)行政人员的个体保障

行政人员不仅是人民的公仆,同时也作为独立的个体存在,当然就需要一定的利益的满足,这是不可避免的。因而,我们需要树立正确的行政伦理观,建立一种公正待遇机制,并把行政伦理作为行政人员任职、升降、奖惩的必要条件,从而促进其权、责、利的统一,甚至还可以适当提高他们的工资水平和福利待遇,有效的解决行政人员“不必腐败”的问题。现在世界范围内最成功的典范就是新加坡“高薪养廉”的做法,我们可以加以借鉴和学习。

(五)行政伦理中立的借鉴

行政伦理的中立性,指公共管理人员应该具有避免让他们的个人和政治信仰影响其行政行为的道德义务,他们应该以最有效和最有效的方式忠实履行他们领导的指示。这种观点根植于威尔逊的政治行政二分法。同时,行政伦理的中立性也来源于公共管理人员为了维护民主问责制应该顺从所选代表的意愿的这一观点。人民的公仆不能按自己的意愿决定事务,他们对公众的选举代表负责,并且这些将用技术上可行的最细密的尺度来决定人民公仆的行为方式。约翰. 伯克同样认为,由相关的政治当局、机构和程序作出的决定必须决定下级官员的义务。按照伯克的观点,行政人员在其他事情上公平平等,有着认真履行上级指示的基本职责。对于西方这种行政伦理中立性的观点,我们中国台湾也在进行一些尝试,09年3月立法院初审通过公务人员行政中立法草案。行政伦理建设的路径选择,随着时代的发展,需要越来越多的创新,政府可以根据中国的国情,进行一些借鉴与可能范围的尝试,当然,行政中立如何落实与内化的问题还需要诸多的理论去论证。

四、总结

行政伦理建设的探讨已不再是新的话题,中外学者们已做了大量的研究,然而要真正彻底解决行政伦理建设中的困境与问题绝非一朝一夕之事,因而,要实现我国行政管理活动追求的廉洁、高效、公正目标,就必须综合运用上述的几种措施,并结合国情借鉴国外的研究成果及成功经验,切实提高公务员行政伦理意识、遵守行政伦理规范 , 行使伦理行为。

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