科学构建住房公积金监管体系问题研究

李传铭

摘要:现行《住房公积金管理条例》(以下简称《条例》)已于1999年4月颁布,2002年3月修订。7年又过去了,我们风雨兼程,喜忧参半。喜的是2009年4月,广大公积金同仁迎来了《条例》颁布实施10周年的大庆日子,忧的是《条例》与科学发展观的要求还有距离。而科学发展观的根本目的在于实践活动。

关键词:住房公积金监管体系完善《条例》

深入落实科学发展观,就需要我们围绕打造“科学监管,效能监管,廉正监管”总体目标,在理论和实践的结合上探索怎么适应“三个需要”、如何破解“六个难题”、怎样处理“三大关系”,促进《条例》更加充实、更加完善和住房公积金事业又快又好的发展。

一、充实和完善《条例》,必须科学监管住房公积金,尽快适应“三个需要”

(一)必须又快又好地适应改善民生的需要。当前,改善民生、惠及民生已提升到了一个历史新的高度。在党的十七大报告中,民生衣食住行等热词内涵的不断深化折射了党的执政理念之变。随着我国经济的发展,衣、食问题业已基本解决,这样与居民住房需求密切相关的住房公积金制度已经成为民生问题的主旋律。不难发现,温总理将住房公积金在《政府工作报告》中的表述,由2007年的“强化住房公积金等社会公共基金的监管”到2008年 “完善住房公积金制度”,再到2009年的“把部分住房公积金闲置资金补充用于经济适用住房建设”。表明中央政府关注民生,心系百姓。因此,如何强化住房公积金制度,既是上至政府高官、下至平民百姓关注的焦点,又是上接我国经济体制改革成败、下连人民群众利益的热点问题。

(二)必须又快又好地适应住房保障的需要。虽然住房市场化是主流和趋势,但是,完善住房保障制度依然是政府的基本任务。 胡锦涛主席在2008年12月的中央经济工作会议上,提出各地要增加保障性住房的供给。2007年,国务院24号文件明确,将公积金增值收益(依法作必要扣除)和土地出让净收益的10%作为廉租房建设资金。国务院办公厅2008年发布的《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》,又对住房公积金在住房保障方面的使用作出了进一步的规定。因此,充实和完善《条例》,有利于加强住房公积金制度在住房保障中的实施。

(三)必须又快又好地适应社会和谐的需要。住房公积金机构,国务院由住房保障与公积金监督管理司的增设,到住房公积金监管司的单设,住房公积金监管力度不断增强,住房公积金归集由2005年的9700亿元上升到2009年的20700亿元,贷款由2005年的4600亿元上升到2009年的10600亿元。

2007年6月,国家七部委联合组织了一场前所未有的覆盖面最广、参与部门最多、排查任务最艰巨的专项整治行动。来自湖北京山一线报告显示,政府高度重视,部门联手协作,中心专班负责,达到了预期目的。可见,没有住房公积金的监管,也就没有这样大好的形势。但不容乐观的是,住房公积金正进入一个风险“爆发期”,河北保定、广东佛山、湖南郴州和衡阳等地相继发生数亿元住房公积金被挪用案件,桩桩案件,令人深省,声声警钟,催人奋进。所以,尽快完善《条例》,已成为决定社会和谐、公积金可持续发展的头等大事。

二、充实和完善《条例》,必须科学监管住房公积金,破解“六个难题”

住房公积金制度发展中出现了 “三座大山”:机构过乱,干预过多,风险过大。具体为:

(一)体制不顺,监督不力。住房公积金机构实行的是“国家统一指导,政府分级负责,部门联合监督”的体制,但这种由国务院部门的司、省部门的处、市中心形成的“风筝型”体制结构,尚属首例。形如风筝,若隐若显,飘忽不定;有小(国家、省级)有无(乡镇),有虚(县)有实(市),极不稳定。非常明显的表现为体制不顺。虽然,《条例》要求成立由政府官员和专家、职工代表、单位代表组成的住房公积金管理委员会,其监 管形式有自上而下监督、平行监督、包围式监督等。事实上管理机构难免出现缺陷:一是承担决策大任的3个1/3的监管者全都是兼职,基本上既没有建立议事规则和民主程序,也不定期召开会议,实质上形同虚设,流于形式。精力尚且不论,科学决策更是无言可谈,无疑给监督大打折扣。二是政府干预若无限扩张,并且超出调控的范围、层次和力度,不仅没有弥补市场机制的漏洞,反而妨碍其作用的有效发挥。或者由于决策失误和执行不当等因素,将会出现政府的无效干预。所以说,这样对住房公积金的监管是必要的,但其缺陷有如前所述的明显的监管失灵!三是住房公积金管理部门既似银行身份又似行政管理者身份,既当运动员,又当裁判员,最终首鼠两端。农工党中央曾上交全国政协的一份提案,透露了这样一组惊人的数据:全国有343个市级以上管理中心,归集总额几万亿元,贷款总额好几千亿元,但监管人员不到100人。这一方面表明管理人员过少,无心监督;另一方面也说明,集资金管理和监督于一身,住房公积金不仅管不好也监督不好,甚至由于权力过于集中,容易导致权力腐败和权力利益化。以是观之,由于体制不顺,政府在整个监管体系中承担的责任重心偏离,公积金部门的风险承担能力与职责不相匹配,行业自律与市场约束机制明显不足,进而形成监管不严而被视之为监管不力;相反,市场的创新空间受到约束,又不利于提高公积金效益。两者不调和性表现为监管与体制的失衡, 直接形成监督的无的放矢。

(二)制度分配不公,惠及范围不广。我国住房公积金监管制度是按照国际大基金的管理模式设立的,带有三权分立的特点,实际操作起来难免面临尴尬:作为公共财政,只有在职职工可以分享到公积金,而几千万离退休“老人”却与之无缘,有违公平;只能投放国债和发放贷款,住房公积金设计渠道单一;对于公积金这种“完全产权”,个人不能自行支配,却要拿去建廉租房;住房公积金贷款只能用于购买不能用于租赁,一方面导致拼命挤上城镇快车的农民工“新人”,长期望“房”兴叹!一方面形成了“穷人”缴存,“富人”贷款的潜规则,相对低存低贷,实际让低收入家庭承受了利息损失;而归集面窄,这就很难体现住房公积金制度惠及面广的特征,一方面公积金制度俨然成为垄断行业和高收入群体的“避税港湾”和“第二工资”,一方面弱势群体无法得到公积金伸出的“橄榄枝”,椐有关资料显示, 2008年大约有2亿到3亿人未被纳入公积金保障体系。随着大约有40%的企业出现了5%左右的岗位净减,这对公积金制度惠及于民而言,又将成为一大障碍!

(三)金融优势不强,效益提速不快。作为政府,还没有完全建立适应现代市场经济体制的新型政府管理体制,即由经济建设型政府向公共服务型政府转变。作为公积金管理部门,职能分割,导致部门相对危机:由于个人住房贷款一直为银行的“心上人”,很多商业银行在发放开发贷款时,就给企业套上 “紧箍咒”,使之无心“相恋”公积金贷款;因额度限制,购房者只得办理组合贷款,却要额外支出;异地贷款不流通,造成公积金供不应求和供大于求或造成限贷和资金闲置的对峙态势;附加公积金贷款条款,以致门槛加高,导致全国住房公积金使用率一直徘徊在60%左右。

三、充实和完善《条例》,必须科学监管住房公积金,统筹处理“三个关系”

成立于1955 年7月的 新加坡中央公积金局,历经44年沧桑曲折,撑起了住房、医疗、养老三大社会保障安全网,尤其为居民解决购房资金提供了坚强后盾。因此,给了我们一些启示:

(一)必须统筹好体制健全与机制完善的关系。1、主体明确,管办分离。从我国实际运作体系看,由于公积金、银行、房产、保障、财政等行业之间的交叉和渗透日趋明显,已经形成了一家公积金机构需要多家监管部门共同实施监管的局面。纵向包括:国家住房公积金监管司、省住房公积金监管处、市住房公积金管理中心;横向包括:住房公积金管理委员会、住房公积金管理中心、财政、审计、人民银行等。因此,大都实行的是双重监管模式,这不仅有其经济尤其是公积金发展程度方面的因素,同时也与其长期的历史监管模式和监管习惯不无关系。一方面要接受上级监管机构的监管;另一方面又要接受同级政府的监管。于前者来说,这是现行公积金管理体制的必然要求,必须严格执行其法律法规,谋求共同的监管体系;于后者来说,这又是现行政府体制导致的必然结果,只有依靠政府的大力支持才算最大的赢家。对此,一些人担心出现两种情况:要么多重监管,增加监管成本,降低监管效率,不利于公积金的发展;要么出现真空地带,不利于住房公积金体系的完整性。笔者认为,这种担心是有积极意义的。在一个蓬勃发展的公积金市场中,在一个毫无完善的管理组织和高度自律的领域里,财政、劳动保障等政府部门对住房公积金监管是无可替代的,但双方监管的目标和侧重点各不相同,显然各有其针对性。而那些不赞成政府管制的,无疑会唤起政府管制有其相应缺陷的觉醒,《条例》应当采取有效的措施减少一些负面操作,以达到在政府监管的基础上,强调市场培育参与者和自律组织的主动性,最终形成政府调控、行业自律、市场参与等各个层面的优化配置,实现住房公积金风险与责任共担的长效机制和社会效益的高效统一。

综上所述,笔者非常认同一些专家提出的管办分离的总原则。一种是从住房和城乡建设部中将住房公积金监管司改革为公积金机构监管的独立主体,并将其职能改革为监管主体的统筹机构,代表国家负责对整个公积金运作体系的监管。另一种是成立专门的委员会负责统筹、管理、协调住房公积金的监管。在形成大部门大监管趋势下,从住房公积金管理模式入手,将管理与经营职能相分离,把公积金管理中心改制为具备现代基金经营管理特征的、具有独立法人性质的住房公积金管理公司,改变储户与管理机构之间原有行政、金融化代理模式为信托管理企业化模式,对日常归集、使用和贷款等业务实行市场化经营。同样,从上至下,包括县级原始民生之处,对口设置机构,所有公积金业务均实行自主经营,市场化运作,最终达到管办分离。

2、监管多极,视野广阔。我国住房公积金制度正在由以往的单边性逐步向双边性过渡,最终向多边性发展,因而监管必须涵盖更大范围:一是在经营理念和思维创新上立足本地、放眼全国。二是在组织机构和人员设置上,为监管视野放眼全国提供基石。三是注重掌握金融市场的特点和运作规律,探求针对公积金机构运作一致化、业务操作一站化、风险防范一体化的监管手段。此外,还应积极参与全国性双边和多边的公积金监管合作与协调。与之配套的 “中心”互查、部门协查、内外监管、专项治理、阶段审计和信息监控等监管机制必须跟上,及时解决信息共享程度小,决策监督、专业监督、内部监督和外部监督不足等影响有效监管的问题,以适应住房公积金协同监管的需要。

3、松严结合,转移适度。一是“放”,解决低收入者准入的问题。我国现有的住房公积金监管体制,对住房公积金的支取、贷款等方面实施了较严的要求,特别是相对那些草根阶层而言,无疑是鞭长莫及。因此,在一定程度上要求住房公积金监管要有一个适度的环境,尽快为那些弱势者提供完全的市场准入和国民待遇。二是“管”,解决住房公积金不少该管的事情尚未完全管起来的问题。强化公积金监管是完善《条例》的一个重要基调,必须处理好两者的关系:一方面强化监管是以放松管制为基础的,强化监管并不是把放松了的管制又管起来或管得更严,而是强化那些不应放松和本应该管而尚未管起来的内容。另一方面要在监管的手段、措施等方面下功夫,以保证监管的效率和质量。三是“移”,解决重心移动问题。在建立和完善住房公积金监管主体制度的同时,监管重心应从目前的合规性监管逐渐向信用风险的防范和化解上转化。但就宏观层面而言,住房公积金的市场运行主体体系极为不足,一方面,其法人治理结构、内部风险控制体系亟待建立;另一方面,应当具备一定风险识别和承担能力的主体,切切不要只追求高收益的回报却不愿意承担相应的风险,期望由政府和银行为自己的投资风险买单。

(二)必须统筹好法规规范与制度配套的关系。1、立法要快。监管法规是监管主体运用各种监管行为的法律依据,依法监管不仅是监管有效性的前提和保障,也是住房公积金监管与全国接轨的要求。借鉴外国经验,抓好《条例》立、改、废工作是当前及今后一段时期内的重点任务。1)高度重视立法的规划性和系统性,包括法律、行政法规和公积金规章的建制等,同时应注意协调新法与《条例》以及金融法规之间的关系。当务之急就是对于不合实际的《条例》规定要大胆地改进,甚至废除某些条款,做到有法可依。2)更加明确住房公积金的性质、用途,合理制定执法对象、范围、标准、程序,加强公积金行政执法建设,确保公积金有法必依、执法必严。3)保持公积金立法对业务的发展和创新具备预见性。目前的《条例》只是搭建了信用制度的框架,只局限于基本法规,对于更广泛的业务还存在法律空白。因此,顺应市场变化需求,及时出台相关的业务专项法规是住房公积金发展所必须的法律保证,这些包括政府支持、资产抵(质)押、第三者担保、银行信誉、个人征信等,尤其要加大资产抵押和质押的比重,在真正意义上实现国退民进的“受人之托,代人理财”的专业住房公积金机构的确立。

2、监管要活。广泛的监督对监管主体的工作有很大帮助:可以借助自律补救现有法定监管的不足;促进法定监管主体完善监管工作;制约和防范法定监管主体滥用权力的行为;充分发挥社会、财政、审计机构的监督作用,有效降低法定主体的监管成本。

3、配套要优,如参照金融管理办法制定会计、统计、经营报告等制度。同样,监管体系的配套制度建设还包括信用制度这一重要建设方面。一是要建立和完善个人信用制度,通过多种方式强化市场主体的社会信用体系;二是要建立社会信用评估体系,以减少信息不对称所带来的信用风险;三是要加强政府信用管理体系建设,建立信用资料数据库和实行信用资料的开放,对信用资料的公开、合法、正当的收集与使用通过立法的形式作出明确规定;四是要进一步加强行业自律建设,引导个人加强自身信用管理,提高其自我信用控制能力和信用风险防范能力。

(三)必须统筹好科学发展与与时创新的关系。1、创新型发展,内容包括:按月提取住房公积金偿还贷款;提高企业引进人才和低缴存职工贷款限额;丰富固定贷款利率等贷款品种,充分发挥政策性住房金融作用;提取本人和配偶及父母亲公积金账户余额支付购房首付款;统筹运作公积金,改变条块、地域分割现状。

2、公平化发展。公积金制度只要鄣显制度设计初衷的非凡意义---我的公积金我做主,就会感动百姓,赢得掌声的资本。比如:切实解决“老人”、“穷人”、“新人”的住房公积金制度问题,建立覆盖在职职工、退休职工和城市新生农民工和城镇困难群体,特别是特困职工和中低收入家庭职工等广泛参与的住房公积金制度;除了用于购买、建造、翻建住房外,在装修、租赁自住住房时允许支取公积金。

3、 差异性发展,比如:对重点扶持的中低收入者实施差别性借款利率或贴息;中低收入家庭购买自住住房,可适当上浮30%的贷款额度,首付比例由不少于购房总价的30%降至20%,申请时间由购房取得房产证一年以内放宽到两年以内。

4、特色式发展,比如:提取公积金部分增值收益购入或建造70---90平方米的低价位住房,定向供应低收入者;对低于平均账户资金余额且从未提取使用公积金的,可考虑在其退休时给予不低于同期存款利息的现金奖励;对失业后重新就业有一定困难但又未达到退休年龄的职工,允许其提取个人公积金账户中全部或部分余额,作为失业补充救济金;整合养老金与住房公积金个人账户,建立广义的公积金制度,促进公积金事业向更广阔的领域方向发展。