事业单位内部控制的探讨

林诗梅

摘要:做好事业单位内部控制工作,可以进一步做好公共建设、公共管理工作中的资源分配工作,提升管理效率,充分利用好有限的财力物力做好更多的公共建设工作。事业单位应结合内部审计的要求,从岗位编制开始,重视领导作用,全员参与,重新设计解决事业单位内部控制的方案,为事业单位内部控制管理工作提供以科学发展观指导下的借鉴意义。

关键词:事业单位内部控制

财政部、证监会、审计署、银监会、保监会联合发布《企业内部控制基本规范》。基本规范自09年7月1日起先在上市公司范围内施行,鼓励非上市的其他大中型企业执行。该规范一出台,企业尤其是大型企业很快意识到内部控制的重要性,及时着手完善内部控制系统。由于上述的内部控制规范适用范围包括行政事业单位在内,却没有关于行政事业单位的内部会计控制度详细解释及指导,因此事业单位内部控制相对薄弱。事业单位又由于没有成本核算的压力和资金来源的相对稳定,对建立和健全内部会计控制制度不够重视,单位管理不够严谨,浪费现象存在。因此,有必要进一步加强对事业单位内部控制,为事业单位提高工作效率,达成管理目标提供合理保证。

《世界最高审计机关组织内部控制准则》中规定:内部控制系统是为达成管理目标、提供合理保证的工具。其控制目标是:保护资源,以避免因浪费、舞弊、管理不当、错误、欺诈及其他违法事件遭受损失;配合组织任务,使各项作业均能有条不紊且更经济有效运行,并提高产品与服务质量;遵循法律、规章及各项管理作业规定;提供值得信赖的财务及管理资料,并能适时恰当地揭露有关资料。

事业单位内部控制是为保护资产,加强会计信息的真实性和可信性,提高资金和资产的使用效率,贯彻执行所制定的各项管理政策,促进健康发展而在单位内部所采取的组织规则和一系列调节方法与措施。

一、事业单位内部控制的现状

(一)内部控制意识不强

由于国家缺乏一套对事业单位行之有效的内部控制指导性规范,同时许多事业单位的“一把手”缺乏对内部控制知识的基本了解, 因此对建立健全单位内部控制的重要性和现实意义的认识不够, 抱着有与没有无所谓的态度。有的单位负责人简单地将财政的部门预算控制等同于内部控制, 认为有了部门预算就无所谓内部控制体系了, 还有的单位甚至干脆拒绝进行内部控制制度的建设,认为建立控制制度需要耗费人力、物力,而这种人力、物力的耗费所能带来的经济效益又难于确定,因此对建立内部会计控制缺乏积极性、主动性。

(二)会计基础薄弱

1、对财务与会计工作认识不足

财务与会计的基本功能是核算与控制( 或监督) , 事业单位的财务也担负着同样的使命。但在实际工作中, 许多事业单位的负责人仅仅把财会部门当成“钱袋子”, 多数单位的会计人员仅仅扮演“付款员”的角色,无权参与单位的重要决策乃至业务管理活动, 对单位重要决策的过程和结果均不了解,导致财务监督职能有执行缺陷。

2、由于对内部控制制度的认识不足,新增业务无内控制度,已有制度执行不严格

事业单位内部控制制度只对日常业务进行控制,随着经济形势的变化,事业单位的资金渠道、业务范围已发生变化,融资、投资业务开始增多,但针对这些新增业务没有做到与时俱进新增相关的制度,仍习惯用经验代替内控制度,留下了工作漏洞。

对已建立的制度存在执行不力的现象。有的单位虽然建立了内部会计控制制度,但实际执行效果不理想,使制度的作用未能得到充分发挥,缺乏一定的约束力。如单位建立了固定资产管理内部控制,明文规定每年需定期清查,以保证资产的真实、完整,但是实际工作中却没有做到每年清查,只有在国家下文要求清理的时候才进行,容易造成账上有实际上已经不存的现象。又如:本来付款有严格的规定,但是单位为加快工程项目的进度,对工程项目购买的设备特别授权, 在既无合同也无发票的情况下就先付款挂账, 工程完工之后也迟迟未能转为固定资产,容易形成账外资产。

3、岗位设置不够合理,

关键不相容职务分离是内部牵制制度的精髓,关键不相容职务一般包括: 授权批准与业务经办、业务经办与会计记录、会计记录与财产保管、业务经办与稽核检查、授权批准与监督检查等。单位刚成立时就设置了岗位,很多岗位已经不适应当前的形势,造成岗位设置问题较多, 不合理兼岗现象较为普遍。例如固定资产管理在当前事业单位资产管理中占据着重要的位置,但是由于编制的限制,固定资产的管理与核算只能由当前的为数不多的财务人员兼任,且管理与记账工作归同一人做,这势必会造成不兼容岗位得不到分离,降低了工作人员互相牵制的效力,就有可能造成资金、资产的无故流失。

4、预算控制不够严格

预算控制是内部控制的核心环节。目前对各行政事业单位实行的是部门预算控制的制度,收支的依据是经过批准的预算,预算规定了单位支出方向和支出规模水平,且部门预算的报送有一套严格的程序和系统,提高事业单位的预算管理水平,但是,实际工作中,部门预算涵盖范围有限, 追加项目仍有很多, 弹性较大, 且部门预算没有在单位按组织体系细化, 影响部门预算的实施效果。事业单位部门预算在执行过程程中存在一些问题,主要有以下形式:一是单位所属各级非独立核算的事业单位没有编制预算的要求,容易造成内容不实、预算约束不强和预算执行不了的情况,如财政对部门单位有了预算,但部门单位内部并没有按组织结构对财政部门预算进行分解细化, 仍是“实报实销”。也就是说, 财政对部门单位有了预算约束,但部门单位内部并没有对各处、室人员的责任预算约束, 其结果只能是总量超预算。二是部门预算的范围有限, 尚未涵盖单位全部财务收支事项,例如配套建设资金预算、基本建设预算, 暂未列入部门预算,许多部门单位预算执行结果是超预算, 但总有办法在部门预算之外解决, 使得部门预算的权威性和约束力受损。三是部门预算的追加项目仍有很多。目前, 虽然各地都对行政事业单位实行了部门预算制度, 预算之外的追加调整项目仍然很多。追加项目越多,则预算的随意性越大, 权威性和约束力就越差。

5、控制流程不合理

内部会计系统必须确定授权审批的程序,合理的授权审批控制措施是权力的分配与责任界定的保证,同时也是授权活动得以贯彻实施的保证。例如目前许多事业单位的经济事项的内部控制流程设计得过于简单, 仅仅局限在事后审批上, 缺乏事前控制的程序, 很多单位费用开支实行的都是事后“实报实销”的制度。另外,流程控制的先后顺序不尽合理。比如,行政事业单位的费用报销流程都是采取“先审批后审核”的程序, 执行起来影响财会人员审核把关的效果。

(三)监督考核机制不完善

内部监督机制既是内部控制的一个组成部分,又是对内部控制监督检查的一个重要手段。

虽然每年审计部门都要对各事业单位例行审计,但其主要的审计方向还是在错误与舞弊,事业单位的内部控制建设与水平的提升不作审计重点,因此内部控制制度没有被各事业单位领导提到重要位置。单位内部也就没有将内部控制制度与考核挂钩的监督机制,没有将对各组织机构执行指定职能的效率进行考评,因此影响了内部控制的健全,也影响执行效果。

二、对策及措施

(一)加强培训,强化意识

1、内控意识是内控环境中的一项重要内容, 良好的内控意识是确保内控制度得以健全和实施的重要保证。针对单位领导人及其他人员内部控制意识不强的情况,应该加强关于内部控制意识的培训,对主要领导举办研讨班的形式,对其他人员采取后续教育内部专题培训等形式,使法人代表意识到 “第一责任人”责任及内控制度对单位可持续发展的重要性,其他人员在了解把握内部控制基本知识的基础上, 提高对单位内部控制制度建设重要性的认识, 培养良好的内部控制意识和内部控制环境。

2、增强会计基础工作

会计基础工作薄弱,严重制约事业单位内部控制制度的建设和部门预算的实施效果。要提升事业单位内部控制水平,需增强会计基础工作,以强化会计系统的控制作用,具体措施如下:

(1)选择合适的人才,岗位设置合理

合理的岗位设置是单位内部控制系统运转正常的基础,只有按照不相容职务分离的原则,确定相应的职责权限,形成岗位制衡,才能减少会计信息错误与舞弊。因此,各事业单位应根据权、责、利相结合的原则,选择合格的人才,不断培养适合事业单位发展的人才,放在合适的岗位上,并明确规定各职能部门的权限与责任,明确规定任何部门和个人都不得拥有超越内部控制的权利,并且要做到责任与利益挂钩、过失与处罚对等。同时,坚持不相容职务分离的原则,推行职务不兼容制度,保证单位内部机构、岗位及其职责权限的合理设置和分配,杜绝管理人员交叉任职。

(2)加强预算控制,完善部门预算制度

一是将部门预算与单位内部的责任预算有机结合起来,即推行部门预算和所属各级预算,对单位所属各级非独立核算的事业单位要求编制预算,并结合部门单位的组织结构、处室职责和部门单位工作任务等,按照财政下达的部门预算控制数,编制内部分处、室的责任部门预算体系,并严格责任预算的考核机制,以克服预算内容不实、预算约束不强和预算执行不了的情况。二是建立预算的跟踪、分析和评价制度,完善预算控制制度,确保资金的正确使用,提高资金的使用效益。三是将基本建设、大配套资金、各事业单位的经营收入等均纳入预算编制范畴,,并严格预算的调整和追加程序,做到真正的全面预算控制。

(3)健全内部控制制度

事业单位内部控制,需要有一套科学合理的制度体系来支持和保证,内部控制的内容已经从原来的牵制制度拓展到对整个组织的人员、管理活动、资产、资料进行控制的活动,已远远超出了财务、会计的范围,原有的一些制度已经失效,因此,事业单位的整个内部控制系统应当与时俱进,及时对各项内部控制制度进行修改、完善,最大程度地发挥其控制功能,使事业单位的管理取得更大的效率和效果,以达到可持续发展。

3、强化监督机制

(1)建立奖惩机制

为了保证内部会计控制制度能有效地发挥作用,必须定期对内控制度的执行情况进行检查与考核,检查内部会计制度是否得以有效遵循,执行中还存在什么问题,原因何在,应采取什么措施加以纠正。同时对于严格执行内部会计控制制度的,给予精神或者物质奖励;对于违规违章的,坚决给予行政处分和经济处罚。只有做到压力与动力相结合,才能是最终达到内部控制的目的,使制度真正落到实处。

(2)建立内部审计制度

内部审计既是内部控制的一个部分,也是监督内部控制其它环节的主要力量。因此,要建立健全内部控制制度当务之急就是必须强化事业单位的内审工作,使之规范化和制度化。内部审计通过监督控制环境和控制程序的有效性,监督内部控制是否被执行并及时反馈有关执行结果的资讯,科学帮助事业单位更有效地实现预期控制目标。同时,在监控过程中,内部审计可以促进控制环境的建立、为改进控制制度提供建设性建议,为组织成功的达到所需要的内部控制水平服务。另外还可以借助外部审计机关再对事业单位内部控制制度及其实施情况进行审计。当然,各事业单位在设立内部审计机构时,管理当局应保证其公证、客观、权威性,做到不走过场。

另外,各级财政部门应成立相应的组织机构,加强对事业单位内部控制制度建设的组织与指导,并拨出专项经费,为内部控制制度建设提供经费支持。

我国地域辽阔,各地资源不一,事业单位部门职能在各地区分配上有不同之处,从而在管理体制上设定的事业单位编制不一样,在事业单位管理上的内部控制方法都普遍欠缺,还有很多趋待完善的地方。2009年国务院中央编制委放宽了对各省、自治区、直辖市部门编制的自主权,正是加强内部控制的方法与结合各地的事业单位编制及职能进行相适应调整的大好实践机会,各地区应当结合本次编制调整,在考虑事业单位岗位设置管理时,将内部控制理念引入事业单位管理中,组织引导事业单位导入内部控制制度,规范事业单位岗位设置管理,明确岗位设置的程序和审核权限,因事设岗、按岗聘用、以岗定薪、合同管理,实现由身份管理向岗位管理、由固定用人向合同用人的转换,以事业单位预算的编制及执行为主线,以科学发展观为主导,加强和完善事业单位的内部控制制度建设。

参考文献

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