政府投资项目管理的国际经验及其启示

赵 义

摘要:发达国家的政府投资项目管理模式及其运营经验对我国政府投资项目管理的改革及代建制度的完善有较大的参考作用。本文总结了发达国家和地区的政府投资项目管理模式和特点,以及对我国进行政府投资项目管理的借鉴与启示。

关键词:项目管理模式政府投资项目国际经验

目前发达国家和地区政府投资项目管理模式,对我国政府投资项目管理的改革及代建制度的完善有较大的参考作用。在发达国家和地区,对工程项目一般都区分为政府工程和私人工程两大类并采取不同的管理方式。对私人投资的工程项目,政府主要是进行规划、安全、技术标准、建设程序、环保、消防等方面的控制,只要不违法,一般不加干预。政府管理的重点是政府投资的工程项目。

一、发达国家和地区的政府投资项目管理模式

(一)美国模式

美国联邦政府投资建设项目涉及面较广,主要包括住宅及城市规划、农业设施、水利设施、军事及国防设施、交通等方面。负责实施联邦政府投资建设项目的部门有:住宅与城市建设部、交通部、垦务局、美国工兵部队、总务管理局等。决策程序不尽相同,但一般均需经过同级财政部门和议会批准后方可得到财政拨款。

美国对于政府投资建设项目的管理分为自行管理、部分自行管理和全部委托项目管理公司管理等三种主要形式:(1)自行管理:联邦政府或地方政府投资兴建工程,当政府的有关部门有较强的管理能力(有的还有设计能力)时,工程建设管理全由政府部门负责。(2)部分自行管理:当工程建设规模较大,或政府管理力量不足时,政府管理当局就会通过聘请部分工程师与政府管理人员共同管理工程。(3)全部委托项目管理公司管理:当政府有关部门没有相应的管理人员或工程规模太大,则往往全部委托给管理公司实施全面管理。委托项目管理公司管理工程建设的具体形式分两种。一种是委托项目管理公司挑选承包商;另一种是业主挑选承包商后再委托项目管理公司管理。

(二)英国模式

英国政府的建设主管部门主要是“英国环境交通区域部”(DETR-Department ofthe Environment Transport and Regions),该部于1997年6月由英国原环境部与交通部合并而成。其它涉及政府投资的部门包括教育劳工部(DFEE—Department forEducation办法and Employment)、国防部(MOD)、财政部(Treasury)、外交部(HO)等,涉及政府投资建设项目的管理经历了以下历程:在开初,政府建筑工程是由公共建筑部负责的,采用以工程清单为基础计算的工程合同管理。随后政府采用了PSA模式,即“财产服务(Property service Agency)代理”。近20年来,英国在政治方面发生的变化也给建筑业带来了影响。在近5-6年中,政府投资建设项目逐步采取建立经审查的承包商/咨询人员清单(即DETR/NQS体系)及设立合同处等方式实施管理,PSA逐渐消失转化为私人承包商和咨询单位。

(三)德国模式

德国政府投资项目由需求部门提出立项申请,经财政部和交通、建筑和房屋部共同审查批准后,通过专门的机构进行具体运作。如联邦政府的拆迁工程由联邦建设有限公司进行管理,公司做出详细的方案报议会审批后进行社会公开招标。德国各州都设有“建设投资管理局”,在政府投资项目的立项和建设中,财政投资的评审机构要对项目进行全过程的监督和管理,主要管理内容包括投资额确定、投资拨款进度、投资预算调整审核等领域。

(四)日本模式

日本政府主管工程建设的部门为建设省。建设省负责建设国家机关、教育、文化、社会福利的建筑设施,对政府设施的维护提供指导,制定技术标准,并为维持政府设施的正确机能提供指导。建设省对中央政府公款投资项目进行直接实施管理。日本的机场、港口、铁路的建设由运输省负责,据有关资料,这部分业务也将归建设省管理,实现建设省对各类工程建设的统一管理。建设省属下有一些公团、公社组织,负责政府投资或贷款工程的建设、开发和改造工作。如住宅、都市整备公团成立于1955年,负责建造学校、住宅、道路、改造整治旧城区,是“官办民营”的特殊法人单位。

(五)新加坡模式

新加坡政府国家发展部设立建屋发展局和公共工程局,分别负责公营住宅和政府工程的建设管理。与香港的做法基本一致。新加坡的建屋发展局成立于1960年2月,它是国家发展部属下的法定机构之一,也是新加坡唯一的公共住屋机构。建屋发展局的职责是提供高品质的住屋及优良的服务。它还进行组屋区策划与发展住屋有关设施,使居民拥有高素质的生活环境。建屋局也通过组屋区更新计划,改善屋龄较大的组屋区,提升到现代组屋的水平。建屋局同时也替其他政府机构进行一些工程,比如填土、土木工事、设计与建设出租车转换站、教堂和体育场。建屋局员工分为高级职员和初级职员。高级职员基本上都是专业人士,包括规划师、建筑师、工程师、工程监管师、合约师、房地产业师、系统分析师、律师、会计师、行政师、测量师等。建屋局所有的专业服务如规划、设计、工程和品质测量都由建屋局提供。实际的工地施工是通过公开招标的方式让私人承包商承建;工地的监督工作则由建屋局职员负责。

二、 发达国家政府投资项目管理模式的共同特点

(一)政府投资建设项目实行相对集中的专业化管理

对于政府投资建设项目,一般都根据其专业性质分别由不同的政府专业机构或社会专业公司进行非常严格的管理建设完成后,再交付使用单位使用。对政府投资项目实行政府采购。集中采购便于明确责任,因为在采购权利分散时,很容易产生规避责任的情况;集中采购还便于保证采购者立场的客观性;集中采购也有利于提高效率,通过合并采购或增加采购量而降低价格;集中采购也便于管理,使政府的规则更容易得到理想的实施。

(二)政府投资建设项目严格按规则办事

发达国家普遍对于政府投资建设项目的管理设有专门的法律法规和专门的合同。从政府投资项目管理的需要来改进和完善我国建设工程管理的法律法规制度,是必须进行的一项工作。有的发达国家甚至不惜牺牲效率,也要保证依规则办事。这是政府直接实施政府投资建设项目合理机制的重要支撑。这样,可以有效地避免人为因素,排除出于不同利益目的的管理干扰,保证政府投资建设项目达到预想目标。

(三)机构之间权力、责任匹配,互相之间制约

使用单位、财政、预算部门以及议会在工程的建设过程中具有不同的法定职责,根据其法定职责,各自要在工程的不同阶段发挥其作用。使用单位提出需求并参与设计审查、以及交付验收;议会对工程是否建设以及投资规模具有最终的决定权,建设部门参与前期的可行性研究、概预算编制并负责建设实施,甚至管理和维护;财政、预算部门要对工程预算进行审查并进行集中支付。这样职责清楚,彼此制约,各部门可以专著于职能范围内的事情。

(四)政府投资建设项目管理的透明度极高

任何人对于政府投资建设项目的实施过程都可具有知情权,政府投资建设项目要接受多方面的监督,保证了政府投资建设项目实施的廉洁、公正。这一管理理念对我们管理政府投资建设项目具有重要借鉴意义。

(五)充分依靠专业人士和中介组织

这一方面表现在政府的专业管理机构本身就主要是由建筑师、工程师、合同律师等专业人士构成;另一方面,还表现在政府除了自身对项目进行管理外,一般都按照规定的程序选择和委托相应的工程咨询公司来管理,政府实施监督。第三,所有的重要技术环节都有专业人士把关,工程中质量、技术、安全、成本等责任非常明晰,由于专业人士受到风险责任制度、无限经济责任和责任保险制度的约束,形成了整个工程咨询行业人员必须向政府负责、向业主负责的运行机制,调动起了专业人士和机构的责任心,使他们成为建设项目顺利完成的保证基石。

三、 发达国家政府投资项目管理模式对我国借鉴与启示

从各发达国家和地区政府投资项目管理的实践来看,虽然在具体方式上有差别,但有

一些共同的经验是值得借鉴的,总结如下:

(一) 有独立的监督机制

对于政府投资项目管理部门严格的监督机制体现在以下两个方面,一是建立严格透明的操作程序,从制度上保证工程管理的有效进行。二是严格的外部监督体制,甚至承包商认为政府投资管理部门如有不规范的行为,也可以向有关监督部门投诉。

(二)解决交易费用问题

由于政府投资项目是具有高度资产专用性的公共物品,管理方式、管理机构、运作方法与私人投资有所不同,为了规避政府投资项目实施过程中的各种可能风险,发达国家对于政府投资项目的管理普遍设有专门的法律法规和专门的合同,保证政府投资项目达到预想目标。

(三)合理界定管理范围

我国是正在向市场经济转型的国家,政府长期以来在经济运行中所起的作用一直远远超过仅仅提供公共产品的范畴。由于我国经济转型的路还很长,所以今后政府仍会不可避免地介入非公共产品领域。但应当清晰地认识到:从趋势上看,这种介入要逐步下降,并最终过渡到只提供公共产品。

只有这样,政府才能从大量的具体的经济事务中解脱出来,把有限的财力用于社会最需要的方面,真正提高效率,包括在政府投资工程上的效率。这意味着我国在政府投资工程方面面临着双重的体制重构任务,首要的是切实转变政府的职能,把政府投资工程限定合理的边界内,不能大上政绩工程;其次才是要适应市场经济要求,建立完善的政府投资工程管理体制。

(四)实行直接、专业化管理

发达国家和地区政府对于政府投资项目的直接实施管理是政府的一项重要职责。几乎所有发达国家和地区都有实施政府投资项目的专门机构,从而保证了管理的专业化。如前所述发达国家和地区的政府对公共工程的建设管理高度重视,对政府工程不仅是工程质量、施工安全的监督,而且是对质量、工期和投资的全面控制。也不是一般的基本建设程序监督,而是从可行性研究论证、项目政策、设计、施工管理直至交付使用全过程直接操作。

以英国政府为例,英国政府早期采用的公共服务代理,为建筑业的大规模开展,实现有效的管理作出了极大的贡献。新加坡建立的公共工程局具有100多年的历史,在新加坡的城市化进程中发挥了巨大的作用,后来由于政府工程建设项目的逐渐减少,该公共工程局于1999年私有化,成为现在的新工集团。这种直接、专业化的管理,对于建设项目的成败有着直接的联系。从政府投资工程规模来说,大多数为大型或特大型的项目,这种直接管理的方式可以直接减少委托-代理过程中的代理层次,从而减少项目实施过程中可能出现的腐败现象。

(五)培养专业化的人才

政府工程项目管理工作是一项高智能的技术服务工作,需要由一专多能的复合型人才来承担。我国的政府工程建设项目运作要符合国际惯例,就必须有一批职业化的懂技术、会管理、善经营的工程项目管理专业人才,这是高质量、高水平、高效益搞好政府工程项目建设的必备条件。从一定程度上来说,政府投资工程的成败从很大程度上与业主的项目管理人员的能力和水平密切相关。因此,不断提高我国工程项目管理人员的能力和水平是提高我国政府投资项目管理水平的一个重要任务。

(六)政府服务模式的改变

改革政府为其投资的工程所提供的服务已经成为了不可逆转的趋势,改革的核心是引入市场竞争机制改造传统的政府服务模式,实现公共物品供给的市场化或“准市场化”,在政府宏观调控的基础上,形成以市场化为导向,以公众满意为标准,政府和各类社会组织相互合作的公共服务体系。而市场经济的发展和技术手段的革新部分地消除了公共物品的非排他性和非竞争性,为公共物品供给市场化创造了条件,除少数公益性的公共物品必须由政府提供外,大多数公共物品可以由各种社会组织有效提供,既弥补了政府能力和财务的不足,又推动了公共物品投资和供给的多元化。

参考文献

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