新中国六十年法制现代化的进程与思考

刘贻石

摘要:由于对“法制”和“法治”在治理国家中的地位和作用的不同认识,就形成了不同的法制观念,并影响着治国方略和执政方式。新中国成立已经60年,在这个不算长的时期内,由于不同的时期奉行着不同的法制观念,对中国的法制现代化进程产生着不同程度的影响,本文试图通过对新中国六十年法制发展现代化的回顾和总结,以期实现推动中国法制发展的良好愿望,并以此纪念新中国成立60周年。

关键词:革命法制观制约法制观依法治国

一、革命的法制观(1949—1978)

革命法制观是中国共产党在武装夺取政权过程中对法律的认识、观念和思想,它服务于中国共产党为夺取政权而进行的政治斗争,其中心内涵是在建立革命政权的过程中,不能依靠法律,而主要通过革命斗争。由于其内涵的片面性导致了革命法制观对国家治理上产生了诸多危害:

1.领导体制的高度集权

新中国成立后,中国共产党成为了执政党。如何处理党和国家、政府的关系问题是一个非常重要的问题。但由于在党政领导体制上,包揽国家一切事务,以党代政现象严重。在各级党政机关,权力集中于党委,集中于党委的领导人;在中央与地方的关系上,权力高度集中于中央。“党把自己与国家政权组织混同起来,把本来属于国家政权组织的权力掌握在自己手里,包办国家权力机关、行政机关和司法机关的工作,还包办代替了企事业单位的经营和管理。各级党政组织直接给国家机关下命令、发指示,把党和国家机关之间的关系变成了上下级隶属关系,国家机关成了党组织的办事机构。2党的绝对领导导致了权力过分集中的现象。由于权力过分集中,党的领导人一句话就可以废法,也可以立法,不仅影响了社会事业的发展,也严重损害了社会主义法律的权威性、严肃性和稳定性。

2.党的政策是规范社会秩序的主要依据

党的政策是制定国家法律的依据,党领导人民制定法律并领导人民执行法律。但党不是国家,党的政策也并不等于国家法律。由于党在历史上习惯于用政策来指导革命,而这段时间接二连三进行的群众运动又使政策比法律显出更多的优越性,再加上领袖个人与党在人们心目中的崇高地位使人们更容易产生政策至上的观念,因此,政策从后台直接走到前台便是理所当然的,政策向法律转化的程序性规定也便是多余的了。甚至造成只知党的政策,不知国家法律的现象。

3.对宪法和法律的虚无主义态度

由全国人民代表大会和地方各级人民代表大会组成的“人大”系统是国家极为重要的权力系统。按照宪法的规定,它们分别是国家最高权力机关和地方权力机关,通过召开会议、制定和通过法律、任免政府人员、决定重大事项、监督政府工作等方式行使权力。但实际上,自1957年反右斗争开始,人民代表大会制度作为国家的根本政治制度的法律地位虽然没有改变,但全国人大各项制度的内容及其在国家政治生活中的实际作用都明显地削弱了。

4.司法机构和司法职能弱化

按照宪法的规定,中国的司法组织由公安机关、检察院、法院构成,独立行使国家司法权。但由于受政法合一体制的影响,这一时期,司法机关在机构设置、管理方式、工作作风等方面表现出浓厚的行政机关的色彩,而缺少司法机构应有

的独特运作方式和特点。甚至在十年动乱中,砸烂公、检、法,用群众专政替代国家的司法权。

二、制约的法制观(1978-1995)

制约法制观的实质就是“把法律交给九亿人掌握,使他们运用这个武器监督国家机关,国家机关工作人员,对任何违法行为进行揭发、检举和斗争。”3制约法制观是社会主义法制观发展的必然趋势,它扩大了法律约束主体的范围,把整个社会都纳入法制的轨道。制约法制观的重点在于强调法律要保障法律赋予公民的各项权利的实现,而实现的途径是依靠干部、群众和党政机关的守法。因此,制约法制观是真正保障人民民主权利,同封建特权思想做斗争的武器。这表明我们党更加重视法制建设,法制也必然对社会的进步、加快民主化和促进现代化进程起更大的作用。

1.开展立法活动,做到有法可依

从改革开放到党的十六大,这一时期的立法工作突出了时代特点,一是立法速度快,加强了有关经济方面的立法;二是在坚持中国社会主义特色的同时,大量借鉴国外的成熟经验,保证了立法速度;三是法律专家参加了立法工作,有利于解决立法中的难题,也有利于法律体系及法规的科学性与规范性。四是在立法内容上有了质的突破,法的制定不再重刑法轻民商法,十一届三中全会后相继颁布实施了民法通则、公司法、合同法、著作权法、外商投资法等一系列经济民事法律,基本完备的法律体系的建立使法制建设得到稳步发展。

2.提出“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”的法制建设要求

在1978年12月党的中央工作会议上,邓小平概括地提出了中国社会主义法制建设的基本要求,即“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”十六字方针。法制建设的十六字方针,其实质是反对特权,实现法律面前人人平。“法律面前人人平等”是制约法制观的重要内容,反对任何特权是社会主义法制建设的一项重要任务。邓小平多次强调:“越是高级干部子弟,越是高级干部,越是名人,他们的违法事件越要抓紧查处,因为这些人影响大,犯罪危害大。抓住典型,处理了,效果也大,表明我们下决心克服一切阻力抓法制建设和精神文明建设。”4

3.党必须在宪法和法制的范围内活动

党与法的关系,是实现社会主义法治必须正确处理好的一个重要关系。共产党作为社会主义国家的执政党,理所当然是社会主义事业的领导核心,是法治建设的领导核心。党必须在宪法和法律的范围内活动,这是加强社会主义法制的关键。因为我们党是执政党,既要领导人民制定宪法和法律,也要领导人民实施宪法和法律,所以党组织必须首先遵守宪法和法律。同时,由于党在人民中享有极高的威望,党的组织遍布全国各个地方、各条战线,因此党带头守法对于保证宪法中确立的各项权利的实现有着重大意义。

4.权力要受到制约和监督

权力的制约与监督是现代法治精神的要义,不受制约与监督的权力是产生腐败的根源之一。对于这一问题,邓小平同志从总结我国社会主义发展的经验教训出发,多次作过深刻的阐述。为了实现权力制约,一是要进行以分权为主要内容的政治体制改革,解决党政不分、以党代政问题。二是要有“群众监督制度,让群众和党员监督干部,特别是领导干部。”对搞特权的人,“人民有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免。”12三是要建立“专门的机构进行铁面无私的监督检查。”11建立与完善权力制约和监督制度,是法治建设的重要目标,也是法治建设面临的艰巨任务。

三、依法治国—建设社会主义法治国家的法治观(1996—至今)

以江泽民为核心的第三代领导集体和以胡锦涛为核心的第四代领导集体,在全面推进建设中国特色的社会主义实践中,高举邓小平理论伟大旗帜,站在时代的高度,要在历史与现实、理论与实践的结合上大胆创新,对党的第二代领导人倡导的民主与法制建设理论注入新的内涵,明确提出了依法治国,建立社会主义法治国家,把法治提高到治国方略的高度。

1.宪法至上是法治的前提和基础10

党的十五大报告指出:“依法治国,就是广大人民群众在党的领导下,依照宪法和法律的规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济文化事业,管理社会事务,保证国家各项活动都依法进行,逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。”十六大报告指出,“宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现。必须严格依法办事,任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权”。十七大报告指出,要全面落实依法治国基本方略,加快社会主义法治国家建设,就必须“加强宪法和法律实施,坚持公民在法律面前一律平等”,“各级党组织和全体党员和自觉在宪法和法律范围内活动,带头维护宪法和法律的尊严”。由此可见,要把依法治国落到实处,就必须坚持宪法至上的法治原则。