执法规范化是构建和谐警民关系的有效途径

张 郁

[摘要]本文分析了当前公安人员执法不规范的现象及其原因,提出通过加强公安机关执法规范化构建和谐警民关系的途径和方法。解决执法理念、树立为民思想;努力提高公安队伍的整体素质和战斗力;加强和完善各项执法制度;加强法律监督机制、完善公安执法监督制度。

[关键词]执法;规范化;警民关系;有效途径

公安机关是一个国家重要的执法力量。执法是法律赋予人民警察的重要职权。其全部活动与执法工作密切相关,都必须以法律为依据,以维护法制的权威和尊严为目的。这不仅关系到党的执政地位、国家的长治久安、人民的安居乐业,也关系到党和政府在人民群众中的形象。

一、执法规范化是依法治国的重要组成部分

执法,亦称法律执行,是指国家行政机关、司法机关依照法定职权和法定程序,行使行政管理职权、履行职责、贯彻和实施法律的活动。公安机关的职务活动属于执法的范畴。公安机关的执法活动具有二元性,兼具司法执法(刑事执法)和行政执法的双重职能。公安执法权力,是国家法律法规赋予公安机关依法履行的职责、行使的职权。警察的权力来源于人民权利的让渡,这一点认知是建立和谐警民关系的基石。

法治是指在某一社会中,任何人都必需遵守法律,包括制订者和执行者本身。改革开放以来,从“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的法制原则的确立,到“依法治国,建设社会主义法治国家”基本方略的提出,法治的观念已深入人心。

实行法治,首先要有法可依,无法可依已不是我国法治建设的主要矛盾,当前法治的主要矛盾是执法,有法不依、有法难依、违法难纠,归根到底都是执法不规范的表现。因此,执法规范化是建设社会主义法治国家,实行依法治国的重要方面。

二、执法不规范已成为影响警民关系的突出问题

1、执法思想不适应社会主义市场经济新形势的要求

(1)法治观念不强。由于我国漫长的封建社会,受“以法为器”的传统执法观念影响较深。尽管有法可依,但体现在执法中,往往容易变味,“以法代法”、“行政干预”等习惯心理及做法使案件人为的复杂化,执法的相对独立性大打折扣。实践中,执法民警对法律采用实用主义态度,把法律仅仅看作公安机关用来维护社会治安的工具,有利则用,规避法律的现象大量存在。人治执法问题,已经在相当程度上误导了公民对法治的认识,损害了社会公众对法治的信任。

(2)人权保障观念淡薄。人权保障是法治国家的显著标志。人权权利范围的大小与保护程度好坏是一个国家进步与文明程度的重要表现。中国几千年的封建社会使得人民人权保障观念淡薄。少数民警在执法过程中重打击,轻保护,片面地、简单地将打击犯罪等同于保护人民,忽视对公民权益的尤其是私权利的保护。法律意识、证据意识淡薄,以管人者自居,轻视执法对象的人权,耍威风、耍特权,甚至在审讯时,辱骂、体罚违法犯罪嫌疑人,甚至搞刑讯逼供,违反规定,滥用枪支警械,随意践踏执法对象的人权。

(3)重实体、轻程序思想的影响。从历史的发展看,“重实体、轻程序”是中华法系的一大传统特点。我们的司法制度规定了严格的执法顺序、诉讼方式、侦查手段和侦查规则,即法律程序。这是把客观事实的真实性转变为法律上的真实性所必须遵循的原则和基础保障。也只有遵循这些原则,才能完成这种认识转化。但是在目前我们的公安机关执法过程中,忽视这些法律程序的重要性,而注重执行实体法,急功近利地追求结果完美,过分突出了破案率、查出率、打击率,致使很多公安民警以这些“率”为指针,忽视了对社会对人们负责。如有的刑侦人员自作聪明的采取“技术处理”的“变通”手法,利用立行政案件的手段,办理刑事侦查案件。这种执法行为不及时得到纠正,必然导致严重违法问题,酿成“毒树之果”。毒树将危害社会,其毒果必然危及自己。

2、执法人员素质和职业道德水平不高

执法人员不仅是传播法律的使者和运用法律的使者,还是维护法律的使者。有的执法人员的素质和职业道德水平与现实市场经济的要求相去甚远。一是部分执法人员法律素质不高,尤其是基层执法人员,具有大专以上文化程度的只占少数,法学专业科班出身的就更少了;二是执法人员知识结构欠合理,现代市场经济要求执法人员不仅具有法律知识,还要具有经济、外语知识,实际上三者兼而有之的人很少;三是执法人员缺乏过硬的业务能力。随着社会经济关系日益复杂,违法犯罪手段更加先进和隐蔽,要求执法人员有过硬的业务能力,而现在执法人员的业务技能距离人民群众的期待还有相当差距。

3、经济利益驱动出现的执法异化

从总的情况来看,近年来公安机关的经费保障得到了改善,但公安机关不同于其他行政机关,是一个消耗极大地特殊执法部门,政府经费保障仅仅能提供民警的基本工资、正常的办公。办案不得不依赖以罚养警等非正常渠道供给。公安机关的行政性收费和罚没收入,作为“杂粮”成了公安机关的主要经费来源。即使实行“收支两条线”仍采取罚没款按比例返还的办法解决财政紧张的问题。在经济利益的驱动下,一些基层公安干警不惜乱收费、乱罚款、滥用强制措施,違法收取担保金。这些执法不规范行为严重损害了群众利益,严重影响了和谐的警民关系。

4、非警务执法活动过多,干扰了正常的执法活动

一些地方党政领导习惯动用公安民警参与强征税费、催粮要款、强行拆迁、整顿市容等等非警务活动,这些活动往往占据基层公安机关全年工作量的比例较大,带有明显的强制行政性,容易与群众产生冲突,而且如果搞得不好,还会激化人民群众对公安机关的不满。如土地征用、拆除违章建筑以及基层组织换届选举,使得派出所需要承担其

他行政执法部门违法行政的风险,并在一定程度上破坏了和谐的警民关系。

5、执法监督机制不完善

在公安实际工作中有的领导和民警没有认识执法监督的重要性和必要性,重权力、轻监督,把监督当作办案的“绊脚石”;作为监督客体的公安机关对上级公安机关或职能部门的监督,拖延执行,大打折扣。公安机关的执法监督主要是内部执法监督,即上级公安机关对下级公安,上级业务部门对下级业务部门,本级公安机关对所属下属业务部门、派出机构及其人民警察的各项执法活动实施的监督。目前,公安机关内部执法监督部门有纪检、监察、督察、政工、法制、信访、审计等,这些部门要么监督职能交叉,搞粗放式的监督;要么权责不明,越权监督或监督不作为,没有形成监督的合力且监督效率低下。执法监督工作不力导致滥用职权、贪赃枉法的现象的发生,导致人民群众在受到了违法行为侵害的同时又受到执法者的侵害,严重影响了和谐警民关系的建立。

三、警民和谐必须大力推进执法规范化

1、解决执法理念、树立为民思想

执法理念直接决定着执法者的执法行为,要解决公安执法问题,必须首先解决执法理念、思想问题。首先,要树立法律至上观念以及“公安工作对法律负责”的观念。市场经济是自由经济又是法治经济,要求主体法律面前人人平等。公安机关要明确对法律负责和对党、对国家、对人民负责的是一致的。其次,要树立人权保障观念也就是个人拥有基本生存和发展所必需的自由、平等权利。这要求公安机关树立人民权利至上,人民利益高于一切,人权与公民权利神圣不可侵犯的思想,以人民群众的利益和权利作为一切工作的出发点和行为准则。再次,树立程序公正思想。公正不仅是实际存在(实体公正)的而且应该是被感知的(程序公正)。通过程序公正实现实体公正是现代法律和执法工作追求公正的基本路径。程序公正要求民警在无论在行政执法还是刑事执法活动中严格按照法律程序办事,充分保障行政相对人和犯罪嫌疑人的基本权利,最大限度的实现程序公正。以上执法观念的转变是构建和谐警民关系的先决条件。

2、提升民警执法素质

公安民警的执法素质、质量和水平直接影响到警民关系的和谐与稳定。当前应该努力提高公安队伍的整体素质和战斗力。首先,应从源头上控制,深化人事制度改革,坚持“凡进必考”严把进人关,适当的提高学历要求,可以从法学专业或所需专业的具有综合知识和能力的本科生和研究生中选拔人民警察。其次,应强化法律知识的学习,重视综合知识的学习。现代社会是一个学习型的社会,不学习很快就会落后于时代,对于执法者来说更要学习。可以采取全员业务培训、岗位培训、网上自学、聘请专家授课、到检察院和法院观摩法律程序、定期考试的形式,突出法律法规、业务知识的学习,同时可以聘请经济学、外语、心理学、沟通技巧、礼仪礼节方面的专家给民警授课,以提高民警的自身修养和执法水平。再次,强化民警的执法业务技能培训和实战训练。可以聘请兄弟业务单位手把手的传授执法经验;也可以以经常性、短平快的小测试对民警进行业务培训;定期组织执法执勤民警到执法现场进行实战锻炼;法制部门组织对一些典型案例从实体到程序进行分析,增强一线民警的实际操作能力。民警执法素质的提高大大促进了民警的执法规范化,真正做到孟建柱部长要求的“理性、平和、文明、规范”,为和谐警民关系的建立提供前提。

3、加强和完善各项执法制度

首先,要有强有力的法律武器作保障,真正做到有法可依。

要建立以人民警察法、公安刑事法规、治安保卫法规、公安行政法规、监督法规等为主要门类,由公安法律、法规、规章和地方性公安法規、规章组成的严密、完备、规范的公安法规体系,确保执法活动在各个环节有法可依;对于公安机关的职权要明确规定,法无明确许可的行政行为,不得越雷池一步,即使法律授权许可的,也必须按照法律程序办理;要抓好执法过程薄弱环节和空白点的制度建设,压缩执法人员的自由裁量权,减少执法的随意性。其次,应形成“谁主办、谁负责”的责任制。一把手带头负责,使执法责任制度一环扣一环的落实到每个警种、每个单位、每位民警、每起案件,形成各司其职、各负其责、齐抓共管的局面。完善的执法制度是执法规范化建设的基础,为警民关系和谐提供制度保障。

4、加强法律监督机制、完善公安执法监督制度

首先,各级公安机关应该把加强公安执法监督工作作为加强和改进公安执法工作的突破口,采取更加有效的监督措施,保障严格公正执法。其次,加强内部监督。要加强上级公安机关对下级公安机关、上级业务部门对下级业务部门、监督职能部门对业务部门的监督;公安机关的纪检监察、督察、信访、法制部门要形成监督合力,定期对公安执法进行大检查,包括事前、事中、事后检查,采取例行检查与抽查相结合,对执法不规范的错案要及时纠正并告知人民群众,保证人民群众的知情权、监督权;公安机关的监督部门还要开展执法质量考评,坚持“逐案审核考评”和“量化考核”。再次,加强外部监督。要建立和完善人民群众举报制度,定期进行民主测评、民意调查,主动接受人民监督;接受党委、人大、政府、司法机关及新闻媒体的监督,定期向人大代表、政协委员征询意见,欢迎新闻媒体自负其责的报道;建立和完善民警向群众定期述职以及定期向社会公开公安执法活动信息的制度,以取得人民群众的信任,减少摩擦。从制度上对公安执法权力加以有效的制约和监督,是保证权为民用,构建和谐警民关系的最根本保证。