法国行政法院制度对我国行政诉讼制度的启示与借鉴

李春兰

摘 要 法国是最早建立行政法院的国家。行政法院的建立与法国独特的历史背景和人文环境有着深刻的联系。行政法院具有行政性质的机构,对法国行政法的形成和发展产生了巨大的影响。在行政法领域,行政法院的法官发挥了决定性的作用,行政法院的判例引导了行政法的产生和发展。鉴于我国有关行政诉讼上的诸多政治和实际上的困难,有必要学习和借鉴法国的行政法院制度,在考虑中国自己的实际的情况下,为完善我国行政诉讼制度做贡献。

关键词 行政法院三级体制 任职资格制 判例制度

中图分类号: D925.34文献标识码:A

法国是世界上最早建立行政法院的国家,它开创了行政法院制度之先河。行政法院具有行政性质的机构,即独立于普通的行政机构,又独立于普通法院系统。在行政法领域,行政法院的法官发挥了决定性的作用,行政法院的判例引导了行政法的产生和发展。鉴于我国行政诉讼的发展遇到了诸多困难,有体制的问题也有制度的问题,学习和借鉴法国的行政法院制度,再考虑中国的自身特色,吸收较为合理的制度,为完善我国行政诉讼制度做贡献。

一、法国行政法院的历史起源与发展

(一)行政法院的历史起源。

行政法院在法国的建立有其深刻的社会根源和历史背景。在法国,实行的是普通法院与行政法院并立的二元司法制度。行政法院和普通法院不是同属于国家的司法系统,而是作为国家的行政机关,它由最初的国家参事院发展而来。

1799 年拿破仑担任第一执政官,为了让行政机关不受牵制地实施其号令,他继承了大革命时期提出的禁止普通法院干涉行政诉讼的指导思想,并把它在制度上加以落实,成立了国家参事院(最高行政法院的雏形)。 国家参事院只是一个仲裁机构,像国王提供法律和行政方面的建议,只是处理贵族之间的政治性的工具机构,渐渐参事院的职能发展到为政府起草法律草案,参与立法活动,但是司法职能还并不突出,这种状况一直延续到19世纪下半叶。1872年5月24日,法兰西第三共和国颁布了专门规范行政法院制度的法律《参事院法》 。该法赋予国家参事院以法国人民的名义行使审判权利,行政审判正式取得了独立地位,不再属于国家元首保留的权力,国家参事院在法律上便成为最高行政法院。1860年,在参事院中建立了一个专门的机构叫诉讼委员会,专门负责处理参事院不同于像各个行政部门提供咨询工作的司法工作1831年诉讼组开始公开受理司法事务,在某种程度上实行开庭审理 。同时还成立了一个权限争议法庭 ,裁决行政法院和普通法院之间的权限争议。至此,法国行政法院取得了完全独立于实际行政的地位且从实质上赋予了他的司法职能。

(二)行政法院的结构。

法国的行政法院为三级体制:最高行政法院、8个上诉行政法院,33个地方行政法庭和行政争议庭。法国行政法院体系包括最高行政法院,最高行政法院在法国行政制度中占有极为重要的地位。它一方面作为全部行政法院的共同最高法院, 同时具有初审管辖权、上诉管辖权和复审管辖权;另一方面,它又是中央政府中最为重要的咨询机关。为了减轻最高行政法院的负担时至今日,行政法院在法国已成为法律制度中不可或缺的组成部分, 其作用和效果在实践中都得到了充分的体现。它不仅推动了法国行政法的发展, 适应了行政的需要, 也切实保障了人民的权利和利益, 为自己赢得了应有的社会地位。

二、行政法院对法国行政法的影响

法国建立了行政法院,虽然称为法院,但是性质仍然属于行政机构。由此,行政法院受到英美法系国家的质疑,被一度认为是保护官吏特权的机构。事实上,行政法院刚开始确实是为皇家而服务,但是经过历史发展取得了相对的独立性,而不是纯粹的行政机构。

英美国家的学者对法国行政法院的误解,是因为没有真正认识到法国行政法院的作用。事实上,行政法院对法国行政法的形成和发展产生了巨大的影响。在行政法领域,行政法院的法官发挥了决定性的作用,行政法院的判例引导了行政法的产生和发展。在法国,行政法院判例创立了现代行政法的许多重要原则。尤其在控制行政权力的滥用保护公民的基本权利方面的作用尤为显著。法国行政法院经历了漫长的发展过程才逐渐同实际的行政相分离,这个分离的过程是行政法院的独立性逐步增强的过程,是行政审判权对行政权的监督逐渐强化的过程,同时也是法国行政法及其基本原则逐步形成和发展的过程。在法兰西第五共和国创立宪法委员会之前,行政法院历年所发布的案例法几乎是惟一限制政府权力的法律。因此,虽然法院判案原则上以成文法为根据,但是在行政法中起主要作用的却是判例。因为,一方面在公法和私法相互分离的传统之下,行政法院对行政案件的审理不适用民法和其他私法的规定;另一方面由于行政事项极为繁杂,法官经常遇到无法可依的情况,不得不在判决中确定所依据的原则。另外,1945年国家行政学院建立以后,大量的毕业生进入各级行政法院工作,行政法院法官的素质有了显著的提高。据统计,行政法院 2/ 3 以上的法官都毕业于国家行政学院。高素质的人才纷纷涌入行政法院,对行政法院进一步提高审判和咨询质量,丰富行政法的理论和实践,保障行政相对人的合法权益,促进行政机关依法行政,发挥了越来越重要的作用 。

三、法国行政法院制度对我国的启示与借鉴

与法国的行政审判制度不同,我国没有设立专门的行政法院,而是在普通法院内部设立行政审判庭审理行政诉讼案件。行政诉讼制度正式建立已经有17年了,从司法实践来看,我们所看到的运行效果并不十分理想。在我国行政诉讼陷于困境的情况下,结合我国实际的社会文化情况和现实,可以考虑借鉴法国行政法发展的模式,建立我国行政法院制度,完善我国行政法制的发展。

(一)中国创建行政法院制度的必要性。

1、中国的行政诉讼严重缺乏独立性,受外界干扰过多。

这归因于我国现存的行政司法体制的模式严重缺乏独立性,主要是由于我国法院系统在外部关系和内部体制上均缺乏独立性而造成的。在外部关系上,我国法院系统与行政区划相对应设置,法院的人事任免和财政来源分别受同级政府机关控制。而在整个法院内部体制上,我国的司法体制、法官制度都表现出明显的行政化色彩。不同的法院与法院之间存在着领导和服从的关系,不同的法官与法官之间也存在着领导和被领导的关系,法官对上级的依附性和遵从,从而严重影响了司法公正。

2、现行的行政诉讼体制无法适应现代行政的现状。

行政职能扩张的需要政府权力的无限扩张,使得行政机关与公民、法人或其他组织之间发生权力与权利冲突的概率不断上升,行政争议案件的数量也大大增加,但是现行的行政体制却不能有效地解决此问题。

3、现行的行政法官缺乏相应的行政专业知识和行政实践的经验。

这些对了解案件真实,合理使用裁量权至关重要。由于政府行政权无所不在,无所不包,调整范围过于广泛,也使行政案件的类型变得愈发复杂多样,层出不穷、前所未有的行政案件使法院常常面临的是一个个全新的专业领域,学习和了解案件背景的任务非常繁重,由人民法院内设行政审判庭,配备几名专业素质相对欠缺的行政法官审理这些纷繁复杂的行政案件,已颇显应接不暇,力不从心了。

(二)我国行政法院制度的设立应遵循的原则。

我国行政法院的设立应当遵循以下几条原则:

1、要确保行政法院司法统一。司法统一的原则是现代法治国家所遵循的一条基本司法准则。我国设立行政法院制度的首要问题就是司法统一,打破司法权行政化、地方化的畸形模式。集中建立行政法院体系,直接从属于最高人民法院。

2、要确保行政法院以及法官审判的独立性。这是设立行政法院的主要动因,也是摆脱我国行政诉讼所面临的困境之关键。如果设立行政法院后依然无法做到这一点,那么这便成为毫无意义的举措。

3、机构的设置要精简,要方便广大群众进行诉讼。

(三)在具体制度设计方面应注意的问题。

1、要在现行宪法下设置属于专门法院的行政法院。就性质而言,行政法院有独立的法院系统,直接从属于最高人民法院的法院。

2、实行行政法官任职资格制。 法国行政法院的法官兼具公法知识和行政经验,具有了行政法官在处理行政纠纷时的基本素质。因为行政纠纷涉及具有法律方面的内容也具有行政方面的内容,这就要求审理行政案件的法官除必须具备公法知识外,还必须具备行政经验和专业技术知识。行政法院非常重视行政审判的专业性,对法官提出了明确的专业标准,要求法官必须同时具备法律知识和行政经验。如在法国,一方面行政法院法官多数来自国家行政学院的高材生和高级文官。行政法院的法官具有行政和法律两个方面的知识,具备了胜任行政审判的条件,能够确保行政纠纷得到公正合理的解决,进而使行政法院判决具有较高的权威性。因此,我国行政法官必须由最高人民法院通过统一考试的方式加以选拔,并要求具备相关的行政法学学历和职业背景。

3、打破现行的按行政区划设置地方各级人民法院的旧体制,按司法管辖区设立行政法院。即初级行政法院和上诉行政法院不按行政区划设置,而根据司法管辖区设立,使司法管辖区与行政管辖区相分离,最大限度地行使政法院远离与案件有关的社会关系网,处于一种相对超脱的地位,以排除行政机关的干扰,保证审判的独立和公正。

4、行政法院的内部关系按照司法权的性质和特点来建构,确保法院内部的独立。各级行政法院之间只有分工和适用法律程序的区别,上下级行政法院之间不存在事实上的领导关系,仅是业务上的指导,上级不能干涉下级行政法院的审判事务。上级行政法院和下级行政法院应仅限于监督和被监督关系,而且这种监督关系只能通过诉讼途径来实现。另外,每个法官独立办案,只服从法律。行政法院院长及其他管理人员不应对司法决策施加压力,更不能通过考评、晋升等事项直接操纵法官,应让每个法官都享有自由判断的权利。

5、逐渐构建行政判例制度。无论是英美法系国家,还是大陆法系国家,都存在行政判例制度。我国并没有否定行政判例在司法实践中的辅助法源地位,但行政判例的约束力却得不到法律的肯定。行政法院建立以后,应借鉴法国的制度,建立起以制定法为主、判例法为辅的模式。但考虑到当前我国行政庭法官个人的专业素质低下和缺乏经验、司法地方化较为严重的情况,我们可以由最高人民法院和高等行政法院在典型的案例中,挑选出具有典型意义的判决,以充分发挥行政判例制度的灵活性和生命力。

(作者:湘潭大学法学院2007级宪法与行政法学专业硕士研究生)

注释:

许兵.试论法国的行政法院. 中国司法,2006 (3) :101 - 102.

L•赖维乐•布朗 约翰•S•贝尔合著.法国行政法.中国人民大学出版社:41-42.

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杨成.大陆法系国家行政法院之考察与启示.行政与法,2006(10):74 - 76.

王名扬.外国行政诉讼制度.人民法院出版社,1991:289.

陈红.论建立我国行政法院体制的必要性和可行性.浙江学刊,2001(4) :181 - 182.