中共县级纪委整体“扩编”

夏阳

2009年5月15日，2000多名县级纪委书记中的首批780人，结束了他们在北京的首期集中培训。在此之前，北京还对大陆所有的县委书记和县级公安局长进行轮训。

“妥善处理群体性事件”与“国家宏观经济形势和经济政策”，作为地方官员中央轮训的传统课目，亦成为纪委书记的学习重点。但除此之外，如何“加强纪委机关的自身建设”，则成为整个县级纪委书记轮训期间所涉及的另一重要内容。

2009年4月初，贺国强称反腐倡廉建设面临着许多新情况、新问题。图为贺国强视察重庆地震灾区。

几乎在在对县级纪委书记进行培训的同时，中纪委连续下发《关于加强地方县级纪检监察机关建设的若干意见》（9号文件）和《关于县级纪检监察机关办公办案装备配置标准和实施办法的通知》（10号文件）两份文件。

中纪委9号、10号文件明确要求地方编办为县级纪委增加编制，“加强办案力量”，同时对县级纪委领导班子的人事任免问题首次明确表态，“必须书面征得上一级纪委同意”。

两份文件的出台和对大陆2000多名县纪委书记的轮训显示，中共基层纪检系统的全面扩编与重建工作已经展开。而这一工作的目标，似乎是指向“党风廉政建设和反腐败斗争面临的新情况和新问题”。大陆腐败现象在基层官员间恶化的趋势，被大陆学者称为比陈良宇的腐败行为对人民群众利益的损害更大，更直接。

中共的执政原则与剧增的腐败，使得来自中共内部的纪委监督被推上反腐前台时至今日，中共纪委系统已成为大陆权力最大的反腐机构。

但纪委系统的表现，却与大陆民众的期望仍存在巨大差异。党委与纪委的双重管理之下，“腐败来自党内，反腐败也在党内”的困扰，始终令中共纪委的反腐行动受到制约。

对纪委系统独立的改革，现任中纪委书记贺国强的前任吴官正亦取得过成功，吴在任期间将中央部委的纪委派驻机构，全部改由中央纪委垂直管理，以摆脱部门对纪委工作的制约。此举，一度被外界视为中纪委对纪委系统全面垂直管理的信号。但吴离任之时，中纪委明确表态，他们从未有过垂直管理的想法。

基层纪委“迟到的春天”

5月初，中纪委9号文件开始下发到各省在县委书记轮训期间，中纪委领导亦称，县级纪委在领导班子、干部队伍、经费、装备设施等方面将得到全面的加强，扩充。

这一文件被一些县级纪委工作人员称之为“迟到的春天”。一位老纪委人员对文件中“在县级纪委中，按照已经定编的实职科级领导职数，增加50%的虚职科级纪律检查员，监察员”一条印象最为深刻，这一鼓励纪委工作人员积极性的规定，他期盼了很多年。

此前，在2001年与2005年精减纪委队伍的两次机构改革，在9号文件中被彻底否定，中纪委要求地方编办要盘活总量，内部调节，给县纪委适当增加编制。

文件明确要求“重点加强办案力量”，中纪委要求县级纪委进行一次高标准的扩编今后“县级纪委新录用的公用员，除具备公务员法第11条规定的条件外，还应具备良好的政治素质和大学本科以上学历交流进入县纪委的公务员（不合领导班子成员）除特别需要的专业人才外，一般应具有大学本科以上学历，年龄在35周岁以下，工作经历与专业背景应与拟任职位相适应”。文件要求按照现有定编尚未配齐的纪委机关要抓紧配齐。

扩充之后，县级纪委还将被建设成为纪委队伍的人才储备库“县里的纪检干部，还可到市纪委交流任职”一条在9号文件中被首次明确提出。除“书记不得在本人成长地任职，领导班子成员在一个地方，任职满十年的，应该交流”等既有规定被再次强调外，其他干部“也应加强交流，工作成绩突出的应当予以提拔重用”，在文件中亦被重点强调。

不过，此次系统性的改革中，最具冲击力的内容则是在县纪委领导班子的人事方面。文件规定，县纪委书记、副书记、常委、监察局长、监察副局长等领导成员的提名、任免、奖惩，建制和调动，同级单位必须书面征得上一级纪委的同意，然后按照干部管理规定的程序办理。此外，文件还规定，对地方纪检系统没有配备民主人士副局长的，要抓紧配备。“县里各乡镇纪委书记的任免，要经县纪委与组织部协商后，报同级县委决定，或进行选举”。

文件一反此前纪委书记任免由党委决定的惯例。文件还规定，“县级纪委书记要担任同级党委反腐败小组的组长，县级监察局局长要参加或者列席县长办公会，县级纪委要坚持在同级党委与上级纪委的领导下，确实履行对同级党委常委会成员监督职责。保证履行监督的职责”。

或许出于对同级监督所面临阻力的担忧，中纪委要求县纪委的上级纪委充当“保姆”，“市、地级纪委要确实履行双重领导的职责，加强对县级纪委各项工作的领导，尤其是对领导干部的管理，加大县级纪委领导干部交流的力度”。

监督同级党委，在中共党内反腐的历史上还是个空白，此前，纪委的党内监督，一直按照组织的序列，从上到下进行监督。

反腐败的新问题

这一次县级纪委的整体扩编，与大陆新的腐败形势密切相关。2009年4月初，大陆刊登中纪委书记贺国强的讲话，称反腐倡廉建设面临着许多新情况新问题。

中纪委文件规定，对基层纪委领导人员的人事任免，必须书面征得上一级纪委的同意。

大陆中央党校政法部教授林吉吉称，近两年来，大陆腐败由高级官员向科级干部这一层面渗透。在她近两年接到的信访举报中，这种情况非常明显。

一份来自中纪委的统计数据显示，最近3年县级纪检监察机关平均每年自办案件约6万件，占全国纪检监察系统办案总量的近一半。林吉吉称，相较中共高官而言，基层干部离民众最近，这些占据“中国腐败案半壁江山”的基层官员，对人民群众利益的损害更大，更直接。

此外，在2009年的金融危机中，大陆紧迫的保增长、保民生，保稳定的战略举措，其落实的重点、难点亦正在基层。“严重的基层腐败会对战略成功的实施造成障碍”。

在北京就基层腐败危害性取得党内共识后，中纪委对全国县级纪委机关整体扩编的改革部署亦随后展开。全国的县级纪委书记轮训中，中纪委各领导就改革的目的所在，向这些基层纪委书记面授机宜：处于基础位置的县级纪委，“是将中央关于反腐倡廉决策部署落实到基层和农村的关键环节”。

更早之前，生前一直强调“作为一个纪委书记，不办案就是失职;作为一个纪检干部，不办案就不配在岗！”的四川省南江县纪委书记王瑛，被中纪委推为楷模，在大陆被各纪委系统全面学习。

对王的宣传和学习，料是北京对大陆目前日渐复杂的基层工作的一种强调。林吉吉注意到，2009年是中共基层队伍的建设年，公安大接访，最高法的基层培训均为加强提高基层队伍素质。中纪委此次的扩编与培训，也依然体现出中共“抓队伍建设就是从基层抓起”的思路。“要加强基层队伍建设。首先基层的纪委要承担起责任来，要能够很好完成它的监督职能。”林吉吉说。

在5月12日与首批县级纪委书记学员的座谈会上，贺国强亦明确要求各地保证这一战略任务的完成。“各级党委、政府和纪检监察机关要充分认识加强县级纪检监察机关建设的重要性和紧迫性，认真贯彻落实《意见》”。

多年的反腐欠账

大陆基层严重的腐败并非首次被发现。大约在上世纪90年代，专家学者就已经开始呼吁关注腐败现象向基层落势的倾向，现在全面开始在基层反腐，已经迟了十几年。

林吉吉称，最初提到这个现象时并未引起重视。当时随着腐败的日益严重，大陆反腐败工作更加注重大要案的典型意义。

“一般注意地厅级干部的腐败，处级干部也会注意”。在这一思想之下，大陆中央纪委、省级纪委被赋予了巨大权力，“可以调动武警、检察、下级纪委等各种力量投入反腐，被调查干部的级别越来越高，基层科级干部被腐败渗透这个问题就没有人注意了”。林吉吉说。

在中央、省级纪委不断开创辉煌的反腐败成绩时，县级纪委在领导班子、干部队伍建设、经费保障、装备设备等方面制约之下，“已成为一支废掉的反腐队伍”。一位老纪委工作人员称：“多年来，县、乡两级纪委基本形同虚设，有些县里即便有了案子，也大多移交上级纪委办理。”在文件中，中纪委亦称：“这几年，县级纪委在领导班子、干部队伍建设、经费保障、装备设备等方面，存在许多困难与问题，影响其职能发挥。”

以中纪委在哈尔滨市的调研为例，该市13个县（市）、区纪检机关普遍机构不全，最少的松北区只设立了2个室，另有4家单位纪委班子未配满。现有的纪委队伍中，90%的大专以上学历人员中，大多是通过党校，函授等途径取得文凭，每有经济案件，便要借人办案，同时，队伍交流不顺畅之下，有的县45岁以上工作人员占了近50%。

经费短缺让一些现代化的办案工具在县纪委中成为稀有品，哈尔滨13个县级纪委中，仅有3个办案用录音笔，其他设备亦未完全普及，而且还受限于人均500元/年左右的办公经费。“注重收缴违纪资金”，“必要时找有钱的实权部门赞助”，由此成为县级纪委最常采取的一种手段。

2008年初，中纪委书记办公会即把“开展加强县级纪检监察机关建设问题的调查研究”，确定为中央纪委监察部机关当年的21项重点工作之一，并于当年8月，开始起草《意见》。一年之后，随着《意见》下发的，还有中纪委10号文件《关于县级纪检监察机关办公办案装备配置标准和实施办法的通知》。按照新增编制核定，中央决定在9项办公办案装备上，将县级纪委的欠账补齐，共包括汽车、台式电脑、笔记本电脑、复印机、打印机、传真机、摄像机、照相机、录音笔等一系列现化工具。

其中，编制7人以下纪检机构配备一辆汽车，8-15人配备两辆，16-30A，配备3辆，31人以上配备4辆，但中央财政最多解决3辆。其余装备则按编制配备。

文件规定，装备所需资金，中央财政对西部地区补助80%，中部补助50%，其余原则上由省财政解决。经过10余年的冷落，县级纪委的职能，第一次配套了可以充分发挥的装备。

再次起步的改革

当必须改革的纪委问题摆在贺国强面前时，大陆在改革开放后已经历经五任中纪委书记。上任两年，贺国强面对的是大陆最为严重的腐败形势。陈良宇，郑筱萸等一批省部级高官相继落马，同时，越来越严重的基层腐败，已成为民众更大的不满，并由此产生诸多的社会问题和社会矛盾。

这与贺国强的前两任改革前的处境颇为相似。上世纪90年代，随着改革开放不断取得进展，反腐败亦成为中共的重要课题。与最初陈云。乔石不断提高纪委书记与纪委系统权力不同，1992年起，时任中纪委书记尉健行开始从制度化入手对纪委职能进行改革，三公开等一系列制度改革开始出现。

2004年，其继任者吴官正任上，中纪委将卫生部、国家药品监督管理局、国家工商总局的纪委派驻机构改由中央纪委统一管理、直接领导。试点完毕后，这一改革措施被全面推广。2004年4月7日，在中央纪委监察部派驻机构统一管理工作会上，吴官正宣布，中央纪委监察部自当年始，要全面实行对派驻机构的统一管理。

其时，大陆学者认为，纪委从对“条条”的直接领导到对“块块”（地方党委）的直接领导，其间的距离，仅一步之遥。但当吴官正离任后，中纪委数名副书记相继向媒体公开表示，“从未有过直管地方纪委的意向”。

大陆一位反腐研究学者表示，直管地方纪委才是纪委体制改革的必然方向，但显然，中共还没有这样的计划。一位基层纪委人士称，“解决不了双重管理，什么都是空谈。经费、人员都不是问题，不让办案才是最大的问题。”

面临新的反腐压力下，中纪委改革依然无法绕开纪委对任用干部的权力需要。同级党委领导下的纪委，始终没有财权、人权、事权的循环，令大陆反腐大打折扣。

贺国强上任后，态度相对婉转，“同级单位必须书面征得上一级纪委的同意，然后按照干部管理权限规定的程序办理”。只是强调在纪委干部的任用上，纪委的意见必须参与进来。

不过，贺此番从提升“权力”到保障“权利”的婉转改革，再次被大陆研究者捕捉。中纪委此次改革对县纪委的几项期待，被学者及基层纪委机关普遍看好，“但这一制度到底能带来多大的进步，至少还需要实施两三年后，才会确显”。

编辑 陈磊 美编 黄静