《国家保密法》年末出台

王骞

2009年5月中旬，国务院已原则通过的《中华人民共和国保守国家秘密法（修订草案）》，首次面向学界征求意见。中央民族大学行政法学教授熊文钊表示，被征求意见的学者，几乎一致担忧，修订草案以加强保密为原则，缺乏和《政府信息公开条例》间的衔接，这极易导致信息公开制度的实效受到限制。

《中华人民共和国保守国家秘密法（修订草案）》将在6月下旬提交全国人大审议，预计年末出台。《保密法》首次颁布于1988年，1996年国家保密局即启动了修改工作，经过2003年和2006年两次面向全国征求意见后，形成修订草案，2009年4月1日，才经国务院最终通过。《保密法》的修改工作至今历时10余年，被保密法界称为“十年磨一剑”。

2007年4月24日，时任国务院法制办公室副主任张穹表示，政府信息公开不能发生失密和泄密的情况。

现行《保密法》实施已经20多年，大陆各地普遍出现保密范围偏宽、密级过高、定密随意等问题。“该公开的信息不公开该保密的信息也保不住”，国家保密局副巡视员郭杰认为，除了政府人员执法意识不强外，《保密法》自身存在的缺陷也导致了这些问题。

就《保密法》存在的具体缺陷，曾经担任多起大陆涉密案件辩护律师的莫少平认为，《保密法》对国家秘密定义模糊。保密程序不清晰，成为了凸显的问题。

在他近期经手的一起泄露国家机密案件中，国家保密局就将被告人提供给境外人士的海外媒体公开报道鉴定为秘密和情报，他虽对此提出异议，但遭驳回。

审理该起案件的法官称，密级鉴定权归国家各级保密行政机构所有，而由国家保密局作出的鉴定已是最高级别的鉴定结果，鉴定结果的落款也均是“国家保密局”。按照《保密法》的规定，法官既无权要求其他保密行政机构重新鉴定，也无权要求国家保密局换人作鉴定。

“被告人往往对密级的异议得不到申诉，司法审判在这里实际成为行政审判。”莫少平称，这种情况在大陆多起同类案件中普遍存在。

但据参与《保密法》修订的专家透露，修订草案的重点似乎并不是解决这些问题。

《保密法》修订工作即将进入尾声的同时，多项旨在加强保密的工作亦在各地推行。5月中旬，全国94名各省市保密局局长、有关负责人，在北京开始了他们全国地方保密检查高级研修班的学习，培训结束后，保密局长即返回各地开展了保密工作的大检查。法学家出身的国家保密局局长夏勇在是次培训中要求学员：在检查时，及时掌握情况解决问题……提高泄密隐患的发现和预警能力……确保党和国家秘密的安全。

保密承诺制度亦在全面推广中。国家保密局要求各省市党政机关、涉密单位中可能接触国家秘密的人员，均签署一份保密承诺书。国家保密局法规处一位工作人员表示，他们希望以此加强对涉密人员的保密管理。

修订重在加强保密

“《保密法》的修改应以公开为原则只是学界的观点，但上面多次强调不要这样提。”2009年4月，一位接近国务院法制办公室的法学专家，在北京大学召开的法律研讨会上，透露出政府高层修订《保密法》的基本思路。

也是基于这一思路，《保密法》修订草案被送至国务院法制办后，即被定为“不宜向社会公开征求意见”的立法项目，仅向全国31个省区市的法制机关，国安部、公安部等有关部委转发了征求意见稿。

据大陆官方媒体报道，修订后的《保密法》，修订内容涉及涉密机关、单位和涉密人员的保密管理，国家秘密确定、变更和解除制度，以及保密行政管理部门的职能和保密法律责任方面。

一位参与修订工作的专家透露，草案没有改动国家秘密的范围和密级。现行《保密法》中，国家秘密被分为绝密，机密、秘密三级。

依照现有《保密法》规定，国家秘密是关系国家的安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。具体包括：国家事务的重大决策中的秘密事项;国防建设和武装力量活动中的秘密事项;外交和外事活动中的秘密事项以及对外承担保密义务的事项;国民经济和社会发展中的秘密事项：科学技术年的秘密事项;维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项;其他经国家保密工作部门确定应当保守的国家秘密事项。

“这些笼统的规定，基本所有的东西都可以被定为国家秘密。”这名专家表示，在国家秘密范围仍然模糊的前景下其他方面的完善无法解决现存的矛盾。

熊文钊则感觉修订后的《保密法》和以往并无太大不同，但增加了对涉密信息系统的保密措施，特别涉及电子文本、音响制品等新的涉密载体的管理，同时也多了一些法律责任的条款。新修订的《保密法》总体上强化了保密行政管理部门的职能。

唐山大地震的死亡人数一度被视为秘密。

他认为，整个草案对国家秘密的范围定义极为宽泛，又将定密自由裁量权完全授予保密行政机关，甚至连争议的解决权也授予保密行政机关，这种定密程序被规定得完全不受约束。

什么是国家秘密？什么是合理的定密程序7这是专家希望修订后的《保密法》能够清晰的两个方面，但这要在《保密法》公布后才得见分晓。

一切都可能是国家秘密

现行国家法规，对国家秘密的范围已经作出了极为详细的规定。郭杰曾在一篇文章中解释：《保密法》规定的国家秘密，较之1951年《保守国家机密暂行条例》涉及17个方面的保密内容，保密范围已大大缩减。1990年开始，为使保密法更具操作性，国家保密局会同外交、公安、国家安全和其他中央机关规定了90余个行业的具体保密范围。此外，一些地方和部门，在工作中也结合实践制订了国家秘密事项目录。

大陆各行业规定的具体保密范围，从环保、教育、计划生育等民生问题到公安。纪检、军事等敏感方面无所不涉，各规定亦按密级划分，如在大陆《民政工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》中，绝密级事项包含：国家或军事主管部门尚未公开的建国以来历次战争中伤、残、亡的总人数等3项内容;机密级事项包含重要军事设施情况等内容，秘密级事项包含：全国及省、自治区，直辖市因自然灾害导致的逃荒、要饭。死亡人员总数及相关资料，民政部门统计的全国儿童（社会）福利院收养的孤残儿童，婴幼儿死亡率及掌握的儿童（社会）福利院弃婴情况的综合资料等7项内容。

在《计划生育工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》中，没有绝密级事项，仅有机密级事项：全国因计划生育造成的死亡数据等3项，秘密级事项：计划外生育费总数等4项。

清华大学法学教授程洁认为，中国在社会信息和经济安全信息这两方面的国家秘密较之其他国家相比宽泛。据郭杰统计从1995年到1997年底，大陆各省、自治区、直辖市及中央国家机关47个部门共产生的国家秘密约为780万件，而美国1997年全年产生的国家秘密仅有10万件。

除去法律对保密范围的广泛规定，各定密机构在定密程序上的随意混乱亦遭众多专家诟病。郭杰称，有些部门其实很少产生国家秘密，但为显示其部门重要性，工作人员会随意提高密级。他看到一些地方将宣传党的路线、方针、政策的文件，反腐倡廉的宣传资料，国外报刊汇编以及一些国家领导人的公开讲话，都定为国家秘密，某地甚至将一起刑事案件中的证据——一块死人头骨定为绝密。

上述那位接近国务院的专家称，当年《劳动法》向社会公开征求意见的时候，不知为什么征求意见稿上印着“秘密”字样，这曾搞得负责征求公众意见的机关无所适从。

被忽视的政府智能

在国家秘密制定标准模糊的同时，保密这项政府职能，在各项政府职能中却往往被忽视。在一些地方政府内部，流传着保密工作“谈起来重要，做起来次要，忙起来不要”的俗语。

湖南省安仁县国家保密局工作人员钟月胜曾撰文分析保密工作在政府内部的式微之态：湖南省各基层保密部门基本保留了保密委员会办公室和保密局两块牌子但机构、人员、编制不统一、不规范。经过几次机构改革后，有的县（市、区）保密办（保密局）与党委办公室合署办公，由党委办公室主任或副主任兼保密办主任（保密局长），有的县（市、区）的保密工作部门与机要等其他部门合署办公，甚至有个别县撤销了保密工作部门，部分县（市、区）不挂保密局的牌子，保密行政执法主体缺位。

即使部分县市设立了保密局，也被划归为县委办内设机构，没有机构级别，没有独立编制，也没有经费来源。从某种意义上说，基层保密部门形同虚设。而且工作人员极少，县级保密机构一般工作人员只有1～2人，有的甚至只设一名局长，到乡镇、县直机关这一级一般只有一个兼职保密员负责这项工作。

政府部门对保密经费的投入，和各地政府对首项职能——维稳的经费支出相比，相差悬殊。全国保密工作先进集体，广东省保密局在近3年内，投入全省的保密宣传教育经费为1160万元，而据《广州市2007年预算执行情况和2008年预算草案及其报告》显示，2008年，仅广州一市的社会维稳支出就高达数十亿元。

近年随着信息技术的发展，国家秘密的载体由纸质发展到声光电磁等多种类型，但不少涉密人员对此缺乏常识。2005年，某省保密技术检查中心在例行检查时，在互联网上发现了大量涉密信息，后发现是该省政法委纪工委书记为工作方便，将保存涉密信息的电脑连到了网上。这名书记被撤职3年后，在接受采访时承认自己对保密常识知之甚少。

中共的保密传统

国外把国家秘密的范围定得很小，主要集中在国防、外交这些领域。美国的联邦立法里面没有专门的保密法，直到1966年，美国在《信息自由法》第一项豁免提及国家秘密，称只有为了国家防御和外交政策的利益，才能够根据总统命令来对相关信息进行保密。在克林顿时期，这一条款被细化为8个方面。

但中国的保密范围却很宽广重点强调国家利益至上，尽可能地把有关信息都作为国家秘密保护起来。这种尽量保密的行为模式，与中共的保密传统息息相关。

1921年，中共在北洋政府治下秘密建立时，不得不采取秘密状态保存自己，才能求得生存和发展。从建党初期到新中国成立的28年历程，中共的保密内容中主要涉及政治和军事秘密而保密教育一直被列为中共日常工作的重要内容。

新中国建立后，成为执政党的中共，长期处于遭受全面封锁和自我封闭的状态之中，保密工作始终是对敌斗争的一部分。1950年10月，中共中央《关于加强保守党和国家的机密的决定》指出，普遍存在的和平麻痹和轻敌思想以及简单的保密制度，已经不能适应国家面临的外部的强大敌人和内部极其繁重的革命和建设任务的需要。

在大陆10年“文革”期间，除去与原子弹、氢弹有关的核心信息外，大量的国家机密被泄露，直接促使1979年的《刑法》设定了泄露国家重要机密罪，1982年《宪法》关于“保守国家秘密是公民的义务”条款的出台。1988年，国家保密局在《保密法》颁布前夕成立，随着《保密法》和大量相关法条的颁布，中国保密管理进入了制度轨道。

江泽民曾对中共保密史作总结称：“革命战争年代，保密就是保生存，保胜利;和平建设时期，保密就是保安全，保发展。”

编辑 陈磊 美编 黄静