公共服务评估指标体系研究：历史回顾与现实反思

郭　斌

摘要：为推动中国公共服务指标体系研究，运用文献分析和比较分析方法，对国内外评估指标体系研究进行回顾与评析，提出应重视指标体系研究方法论和逻辑框架的研讨；深化公共行政价值和政府职能合理定位的研究；拓展指标评估维度设计思路和创新指标选择工具；加强指标遴选及权重的研究，构建完整的指标研究体系。

关键词：公共服务评估；指标体系；方法研究

中图分类号：C93文献标识码：A文章编号：1000-2731(2009)03-0118-05

随着“服务型政府”建设的深入，强化政府绩效评估，提高政府公共服务能力已成为中国各级政府职能转变的重要内容。评估指标体系作为政府公共服务评估的前提和基础，也成为学界研究的热点问题。本文在回顾国外指标研究的基础上，对国内有代表性的公共服务评估指标体系加以简要评析，以期推动该领域研究在中国的发展。

一、西方公共服务评估指标体系研究回顾

20世纪70年代末，公共管理运动的兴起使绩效评估在政府公共管理实践中广泛应用，并成为监控政府行为，改进政府公共服务的重要治理工具。评估指标体系作为绩效评估的基础，成为公共管理研究中热点也是难点的问题。从历史演进的视角，西方政府绩效指标体系的研究与公共行政发展同步大体上经历了两次研究重心的调整。

第一个阶段，以效率为中心的评估指标研究阶段。20世纪初期，为了应对官僚政府运行的高成本、低产出，公共行政的主要目标在于“政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。”此时，建立在政治一行政二分基础上的官僚制模式只注重管理的技术理性，而缺乏对公共行政价值应有的关怀。公共行政“如果只强调行动的道德关注，纠缠于价值方面的是非纷争，并试图给出孰优孰劣的答案，就会忽视效率而无法获得有效率的行动。因此，在价值问题上理性必须保持沉默，只有排除价值理性，才谈得上效率并防止效率损失”。由此，效率成为了“这一时期政府绩效评估的核心价值取向”，也成为绩效指标体系设计的基本原则。在“效率至上”的时代，尽管人们对政府绩效的认识不断深化，从“成本控制”即如何以较低成本来执行政府既定职能，到“产出衡量”即关注职能扩张背景下政府行政活动的产出量，再到“效益约束”即“使用现有资源所实际取得的结果与应取得的最大结果之间的比率”。总体上，20世纪60年代前西方政府公共服务绩效评估仍强调为“大政府”消肿，“效率”成为绩效评估指标体系的首要标准和原则。

第二阶段，以公共利益为中心的多元化评估指标研究阶段。20世纪60年代后期，传统公共行政模式引发的诸多弊端降低了资源配置效率，损害了公共利益，带来普遍性的管理危机、财政危机和信任危机。用布坎南(Jams Mcgill Buchanan)的话说：“凯恩斯学说60年代初达到顶点，到60年代后期美妙的音调也消失了。”在新公共行政运动的推动下，人们开始反思“效率崇拜”，“公平”开始引入公共服务评估及指标设计之中。“效率和经济主要属于管理理论的范畴，而社会公平属于政府理论的范畴。……由此得出的观点是政府能够而且必须既讲效率又追求公平。”

80年代以来，新公共管理运动特别是社群主义的兴起展开了对传统公共行政“工具理性”的深刻反思与批判。社群主义主张德性的“善”，强调公共利益的至上性，要求公共行政实现“价值返魅”。在此背景下，1991年，英国首相梅杰(John Major)发起了“公民宪章运动”，提出以顾客满意为导向，不断提高服务质量，以满足公民对公共服务的合法需求。1993年，美国克林顿(Willam Jefferson Clinton)总统签署了《设立顾客服务标准》的第12862号行政命令，责令联邦政府部门制定顾客服务标准、提供顾客选择公共服务的资源和手段。由此，“质量优位”、“公众满意”、“服务导向”等理念在政府绩效管理和指标体系设计中凸显出来，指标设计“需要避免单独测量输入或输出，还应该强调结果、公民满意等等其他因素”，以“确保政府的目标在于公共利益的真正实现”。

伴随着绩效指标设计理论的成熟，西方公共服务评估指标体系研究成果日趋丰富化。其中有代表性的如英国地方自治绩效委员会根据公民宪章的精神，构建了280多个指标的地方自治绩效评估指标体系。美国俄勒冈州政府运用标杆管理法，建立了包括7个领域共158个指标的政府绩效评估指标体系。美国全国绩效评估委员会提出了一套涉及6个方面的政府绩效评估指标体系。美国政府会计标准委员会设计出一个“投入、产出、后果、效率与成本效益”的评估模型，对美国州与地方政府绩效评估提供了非常具体的技术性指导。美国坎贝尔研究所设计出包括财政管理指标、人事管理指标等五个基本维度的绩效评估指标模型。日本东京市政策报道室在全面深入调查基础上，筛选出包含99个指标的东京都政策评估指标体系。不仅如此，世界银行、联合国开发计划署也分别提出了与公共服务供给相关的评估指标体系。

纵观西方公共服务评估及其指标体系研究的发展，可以得出：首先，公共服务评估指标设计与政府绩效内涵的发展密切相关，理解政府绩效的内涵是指标设计的首要问题。从历史演进的视角，西方政府绩效内涵经历了从“成本”到“效率”、“效益”再到“公平”和“质量”的不断演进过程。当代政府绩效评估“4E”原则的提出，既是对政府绩效认识深化的结果，也为绩效指标选择提供了基本框架，成为绩效评估指标体系设计的基本价值取向。

其次，政府职能的合理定位是公共服务指标体系研究的出发点。当代西方诸多公共服务评估指标体系均以政府职能合理定位为前提。如美国俄勒冈州政府绩效评估体系、英国地方自治绩效评估体系、东京市政府政策评估体系等。指标体系设计应是价值理性与工具理性的有机统一。其中价值理性是指标设计的前提和基础。技术理性的实现必须以公共行政价值与政府行政职能的合理定位为前提，因此，公共价值和职能定位的研究是指标体系理性设计的关键。

再次，指标设计方法和框架多样化。在绩效指标体系设计的初期，由于对政府绩效认知的局限性，“投入——产出”模型成为指标体系设计的基本思路和框架。80年代以来，伴随着公共服务理念的确立和企业管理理论的发展，新兴的管理工具如标杆管理、全面质量管理和平衡计分卡等不断引入到公共服务评估中，这不仅拓展了公共服务指标设计的路径，而且推动了政府绩效管理理论与实践的发展。

最后，指标选取注重定量与定性相结合。政府公共服务的复杂性和难以量化性要求定性指标的存在，但是指标设计若没有量的规定，将影响指标评估的客观性和准确性，因此，西方各国政府在指标体系设计中十分注重指标的量化特征。例如美国俄勒冈州政府就明确提出，到2010年，90％的俄勒冈人将

定期进行有氧锻炼，70％的儿童将免于龋齿；明尼苏达州明确提出用25年时间把婴儿死亡率下降到一定水平。上述研究进展体现了西方公共服务评估指标体系研究的基本思路和发展路径，对于反思和推进我国绩效评估指标体系的研究具有重要参考价值。

二、国内评估指标体系研究成果简析

20世纪80年代以来，经济体制的转型要求中国政府职能发生深刻调整，“效率导向”成为当时中国公共行政的基本出发点。与此相应，政府绩效评估也以“效率”为核心，而很少关注公共服务的供给效果和质量。然而，对“效率”的过度青睐引发了贫富差距加大、公共服务供求矛盾等一系列社会问题。90年代以来，服务型政府理念的提出要求公共行政价值回归，“公平”、“质量”、“服务”等理念的引入推动了政府职能转型，也有力地推进了国内公共服务评估指标体系的研究。笔者以“政府绩效评估指标”为主题对近5年在中国学术期刊网(简称CNKI)上发表的文献进行了模糊检索，据不完全统计，截止2008年10月国内该领域的文章共561篇，并呈逐年递增态势。近年来，国内不少学者在该领域进行了大量开拓性的研究，以下笔者将对部分代表性研究成果做简要分析。

中国政府绩效评估研究课题组在总结国内外相关指标体系设计思想和方法的基础上，提出了一套中国地方政府绩效评估指标体系。该指标体系由职能指标、影响指标和潜力指标3项一级指标，11项二级指标和33项三级指标构成。该指标体系对全面系统地评估地方各级政府，特别是市县级政府的公共服务绩效提供了有益借鉴。该指标体系以政府职能合理定位为前提，注意到了绩效评估的“公众导向”特征，比如在指标设计中引入了公民满意度、企业满意度以及公民评议状况等指标，对于强化绩效评估的“公众导向”功能，实现执政为民理念的价值回归具有重要意义。然而，完整的绩效评估指标体系离不开指标权重的研究，由于缺乏对指标权重的科学设定，弱化了绩效评估中公众的影响力，使得指标评估体系的完整性、科学性受到质疑。另外，若要发挥绩效评估的导向作用，在指标选择中就必须考虑到各地经济社会发展水平的差异，比如该指标体系中引入人均GDP指标是否合适尚待研讨。若单纯以人均GDP的绝对值作为衡量指标，将难以客观反映欠发达地区政府公共服务绩效的改进状况，从而影响了绩效评估激励和导向功能的实现。

北京师范大学唐任伍教授等以“综合指标——分类指标——单项指标”为框架，围绕我国省级政府基本职能，构建了一套测度我国省级地方政府效率的评估指标体系。该指标体系由政府公共服务、政府公共物品、政府规模及居民经济福利等4个方面共47项指标组成。该指标体系均采用“硬指标”，对客观测度省级政府公共服务效率提供了理论支持，但良好的指标体系应具备定性和定量相结合的特征，若能适当增加部分“软指标”将会使该指标体系更趋于合理。另外，从公共价值角度看，政府效率不是“标量”而应是“矢量”，即政府公共服务应具有价值导向性。建构测度政府效率的指标体系的首要任务是明确公共行政的价值向度。公共服务效率的高低不仅依赖于公共服务投入与产出的比值，更取决于公共行政的价值导向，最终体现为公众满意。如果公共行政价值向度“错位”，即使以较小的投入取得更大的产出，也并不意味公共服务效率水平的提高。因此，深化指标价值向度的研究应成为指标体系研究的重要内容。

湘潭大学彭国甫教授借鉴平衡记分卡思想，构建了一套测度地方政府公共事业管理绩效的指标体系，包括业绩指标、成本指标、内部管理指标等3方面共33项指标，并采用层次分析法确定了该指标体系的权重。该指标体系以“成本—过程—产出”为基本框架，通过对指标的筛选、效度与信度的检验，保证了指标体系的科学性。该指标体系主要针对中国“地方政府”层次，考虑到我国地方政府间的差异性，不同层级政府绩效管理的目标和职能重心是非同一的，因此，能否有统一的“地方政府”绩效评估指标体系是需要研讨的问题。另外，前已述及，对部分指标的遴选如“专利申请量(件)”是否合适尚待研讨。能否选用相对量指标，减少环境、历史等外生变量对公共服务绩效评估客观性的影响，以更好地发挥绩效评估在地方政府公共服务能力提升中的导向作用。

浙江大学范柏乃教授依据地方政府绩效显现的6大领域，通过隶属度分析、相关性分析等方法，实证筛选出37项地方政府绩效评估指标。总体而言，该指标体系运用管理学、数学等多学科知识，通过对指标的逐次筛选，确保了指标体系的科学性和严谨性。该指标体系中内部评估的指标较多，考虑到政府运行的“暗箱操作”和指标获得困难等因素，很可能对绩效评估的可操作性产生一定影响。同时，该指标体系以地方政府职能的合理定位为前提，鉴于我国正处于社会转型的特殊阶段以及不同层级地方政府职能重心的差异性，再次证明，明确政府绩效评估价值导向，深化政府职能研究应成为今后指标体系设计中的重要研究领域。

除此，兰州大学中国地方政府绩效评估研究中心(2005)、厦门大学卓越教授(2006)、国家行政学院李军鹏教授(2003)等，选取不同绩效纬度对政府公共服务评估指标体系也进行了相应的研讨，上述研究有力地推进了该领域研究的深入。

三、国内评估指标体系研究现状的反思

20世纪90年代以来，我国公共服务评价指标体系的研究不断深化，特别是在评估指标原则、设计方法和指标遴选等方面都有重要进展。然而，总体讲，国内关于公共服务评价指标体系的研究仍十分薄弱，尚未形成完整的公共服务评估指标体系研究框架和思路，很多领域研究亟待深入。

(一)重视指标体系方法论研究。构建系统的指标研究体系和逻辑框架

方法论是“指处理问题的一般途径和路线，是人们用什么样的方式、方法来观察事物和处理问题”。任何理论研究都离不开方法论的指导。缺少方法论指导的研究是没有生命力的研究。伴随着绩效管理日益成为显学，很多学者都投入到绩效管理及指标体系的研究中来。尽管研究成果大量涌现，但研究成果十分零散，有代表性的系统的研究成果并不多，其关键在于缺乏一套科学的方法论指导公共服务评价指标体系研究，也没有形成一套公认的理论研究体系和框架。笔者认为，公共服务指标体系研究至少应包括三个层面的内容：一是方法论层面的研究。它主要关注于用科学的理念和方法指导指标体系的理论研究，如何建构指标体系设计的逻辑框架和结构问题；二是公共行政价值层面(价值理性)的研究。它主要关注于绩效评估的价值导向和政府职能的定位问题。公共服务绩效评估的目标是什么?公共行政价值取向是什么?以及公共行政价值如何体现在指标设计中等问题；三是指标设计方法(工具理性)的研究。它关注于如何运用数学的、统计学的还是管理学的工具确保指标选择的

科学性问题。当前，很多学者将指标体系研究“狭隘化”，将研究重心过多集中于工具层面的探讨，而忽视了对方法论和价值层面的研究。工具层面的研究固然重要，但这样的研究现状若不能及时调整，指标体系研究必将误入“技术理性”的歧途，从而限制了该领域的发展，指标体系的研究也难以实现新的突破。因此，从方法论研究入手，加强指标体系的基础性研究，形成科学合理的指标研究体系和逻辑框架，对于深化中国公共服务评价指标体系研究具有重要意义。

(二)强化公共行政价值研究，科学界定政府职能

公共行政价值取向和政府职能合理定位是政府公共服务评价指标研究的重要内容。从历史演进的视角，西方公共行政导向经历了由效率到效益再到公平、质量的转型。以公共利益为导向的公共行政价值的确立，是西方公共行政发展的必然选择，也成为公共服务评估指标设计的核心价值。当代中国正在经历前所未有的社会转型，公共行政的价值是什么?绩效评价的目标导向如何不仅决定中国政府改革的基本方向，也成为绩效评估和指标体系设计的关键。因此，强化公共行政价值研究，深入探讨价值理性与指标设计的关系问题，对于推进当代中国指标体系研究十分重要。另外，公共行政的价值导向最终体现于政府职能的范围及其行为方式上。尽管我国已明确将政府职能定位于“经济调节，市场监管，社会管理和公共服务”，然而，现实中不同层级政府在公共服务的导向、范围、内容、方式等方面存在明显差异，不同地区间如发达地区和欠发达地区地方政府的公共服务状况也差别较大，从而产生了一系列值得思考的问题：是否存在统一通用的指标体系以评价各级地方政府?如果有，那么怎样在通用指标中考虑地区间差异性，以保证指标设计的科学性?如果没有，那么绩效评价的导向功能该如何实现?上述问题值得学者们进行深入思考。

(三)加强指标评估维度研究，创新指标选择工具

在政府指标体系设计中，对价值理性的研究固然重要，但工具层面的研究不可忽视。评估维度和技术工具选择是指标体系研究中的重要组成部分，也是绩效评估价值理性能否实现的基础。当前，除部分学者以政府职能领域作为绩效维度切入点外，更多学者开始运用西方新兴的管理工具如平衡计分卡、ISO9001：2000作为绩效维度设计的切入点，如彭国甫(2004)、吴建南(2005)、李绥州(2008)等。企业管理工具的引入对于拓展评价指标维度的研究具有重要意义。然而，企业管理工具如ISO质量认证体系的引入是与企业产品特性、管理流程、组织文化的特定语境密切相关的。政府组织与企业组织毕竟是两种不同的组织类型，它们在不重要的方面是相似的，而在重要的方面则是完全不同的。因此，公共管理语境下企业管理工具引入的条件及适用性问题也是指标体系研究不可回避的重要问题。另外，从现有研究看，借鉴西方管理工具进行指标设计的较多，自我创新与发展的较少，如何将现代管理工具与中国实际相结合，开发适用于中国的评估维度及其研究工具应成为我国公共服务指标体系研究的重点。

(四)加强指标遴选及权重研究，构建完整的指标体系

具体指标选择的科学性和合理性决定着指标体系的适用性，它涉及到所选指标的覆盖面、覆盖程度、可操作和可衡量性等问题。因此，评价指标的遴选也是指标体系设计中非常关键的内容。一般而言，指标遴选是一个复杂的筛选过程，其往往要经过初筛、复筛等多道程序。现有指标体系设计中，很多指标体系在指标选择方面随意性较大，缺乏对指标的科学检验，因此，从科学角度，运用数学工具，加强对指标效度、信度、隶属度以及相关度的考察，应成为构建合理的公共服务评价指标体系中不可缺少的组成部分。另外，完整的指标体系不仅包括指标遴选，而且涉及指标权重的科学确定。指标权重是指标体系的重要组成部分，其科学性对绩效评估结果具有重要影响。现有指标体系研究中，注重指标筛选的较多，对指标权重进行研究的较少，因此，加强指标权重的研究也应成为今后公共服务评价指标体系研究中的重要内容。

责任编辑陈萍