城管与小商贩不是天然敌人

王新玲

城管对小商贩乱摆摊行为的制止和管理，不仅涉及到城市环境问题，也是对正常市场经济秩序、对合法商家利益的一种维护，更是对包括食品安全在内的公共安全的一种保护。

上世纪90年代，北京城市管理领域有10多支队伍，同时履行着各自领域里的执法权力，这种局面为城市管理工作带来许多弊端：本部门既是制度的制定者、审批者又是执法者；各种名目的执法行为让社会和各类企业应接不暇；管理漏洞多，执法交叉现象严重。

1997年，经国务院批准，北京市宣武区率先在全国开展了城市管理领域相对集中行政处罚权试点工作，北京城管队伍由此逐渐形成。

在城市管理诸多方面，北京都具有极强的代表性，流动人口多，人口密度大，城市管理任务远比其他城市艰巨和复杂。而目前各界对于城管工作的各项关注和质疑，北京城管也一个不缺地面对着。

北京市的城管体系是怎样形成的，主要职责是什么?

最开始从宣武区试点，后来扩展到城八区，再扩展到各远郊区县。城管部门没有审批、收费等权利，是—支专司行政处罚的队伍，主要承担着原先10多支队伍全部或部分的行政处罚权，具体说来，集中行使13个方面、300项行政处罚权和2项行政强制措施。

之前有城市管理监察办公室来负责全市城管工作的综合指导和协调，2003年成立了北京市城市管理综合行政执法局(以下称“北京市城管执法局”)。

据了解，全国各地城管的身份和职能各有不同?

目前，国家层面上还没有与地方城管部门对接的机构。各地城管部门的职能与工作也不尽相同。由于对城管这一机构和职能缺乏更高层次的统一定位，一些城市的城管工作包罗万象，成了一个无所不能的部门，还有的地方干脆将城市中的各种执法难点都划归城管执行，也将所有社会矛盾集中在城管身上。

十多年来，北京城管部门主要做出了哪些成绩?

自城管执法机关成立以来，特别是奥运申办、筹备、成功举办的过程中，全市城管执法队伍圆满完成了奥运环境秩序整治和保障的历史使命，市容环境秩序建设取得了历史上最好成效，得到了广大市民、中外观赛人员、运动员和社会各界的好评。

11年来，北京市城管执法机关共查处各类违法违章行为309万起，罚款3-3亿元，解决群众举报投诉60，8万件。2005至2007年，市民对城管执法工作的满意度达到了70分以上，接近比较满意的水平。2008年，北京市城管执法局被北京市委、市政府、奥组委评为奥运会、残奥会先进集体，被市委、市政府评为政绩突出单位。

今年，北京出现了几起城管遭暴力抗法事件，广州和南阳等地也出现类似事件。这些是否是城管工作中难以避免的?

实际上，在北京城管工作中，针对街头游商相关的执法只占日常工作量的20％，却造成社会上对城管人员90％的误解，这也是一线城管人员感到最委屈的地方。北京城管职能中很多都对经济社会发展和群众生活起到了服务作用。比如群众反映强烈的施工现场扰民、扬尘问题，对一些非法设置大型户外广告部门的处置，都是由城管部门来解决的。

城管工作处在社会矛盾排查第一线，都是关系广大人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。所指向的对象往往都是自然人，比如流动商贩，对他们来说，做一些小生意是为了养家糊口，当生存权受到威胁时，发生暴力抗法事件也就不难理解。

20％的工作带来了90％的误解。这些误解大多集中在哪些方面?

目前主要集中在五个方面。一是认为城管的全部工作就是管小商小贩，并且与小商小贩是天然敌人；二是质疑城管队员的素质和人员；三是对冲突性事件表面的报道多，对社会转型期矛盾多发的深层次原因分析少，对城管工作促进经济社会发展的意义宣传少；四是认为城管执法无据，师出无名；五是认为城管权力无限，没有监督。

关于上述的五个误解之一，城管队员的素质和人员构成，具体情况怎样?

北京城管队伍刚成立的时候，人员构成是比较复杂的，绝大多数来自北京原来10多支职能不一的执法队伍，素质也确实参差不齐，当时共有队员2700余人。但现在，全市城管执法队伍已有5000多人，拥有大学本科以上学历的占90％以上，拥有博士、硕士学位的也达到了。一定比例，中共党员人数占到了67.4％，可以说，执法人员的知识水平和能力素质已经发生了本质性的转变。

城管部门专司行政处罚权，部分公众对城管部门所收罚款的资金去向会有质疑?

城管部门只有处罚权，被罚款人直接将罚款交至银行。过去10多年里，我们共罚款3.3亿元，折合每年3000万元，但这些钱甚至不够发放城管人员的工资，更不用说其他费用。

而且，更重要的是，北京城管队伍从建立之初就是公务员，实行的是收支两条线，收入和罚款没有丝毫关系，任何大队和队员也都没有罚款指标。所以根本谈不上挪用罚款等问题。经济学家厉以宁提倡“不要对小摊贩管得太紧，多雇人打扫卫生和引导交通就可以了?根据北京的实际状况，这一建言是否能够解决问题?

把小商小贩的生存权和政府对城市的管理对立起来，本身就是个错误观念，对小商小贩生存权的尊重，也要以不违反法律规定为前提。禁止非法占用和破坏城市公共资源，是法律对所有城市居民平等、共同的约束，而非单单只对小商小贩。城市空间和资源有限，通常无照商贩们愿意摆摊的地方，都是居民聚居区、十字路口等，大多是老百姓会投诉，也极易引起各类交通问题的地力。

城管对小商贩乱摆摊行为的制止和管理，不仅涉及到城市的环境问题，也是对正常市场经济秩序、对合法商家利益的一种维护，更是对包括食品安全在内的公共安全的一种保护。

以北京市南二环右安门为例，有正规的市场，但市场门口有许多无照商贩占道经营，以至于城管队员必须天天盯在那里。如果说无照商贩大多是外来人口，生活不容易，其实市场内的摊贩80％～90％也是外来人口，他们的权益谁去维护?

如果城管工作很顺利，最理想的效果是否就是建成无摊城市?

城市管理的终极目标是提高市民的生存质量，不能以有没有摊贩来做简单评判。在城市管理中，我们一直追求城市管理秩序的要求和城市弱势群体的生存需求问的兼顾和平衡，尽可能地惠及最广大的市民，同时也保证弱势群体也能与其他社会群体共享城市资源和公共服务。

在日常管理中我们也根据首都的功能定位，实施区域差别化管理，同时转变执法理念，采取如“疏堵”结合的方式，积极引导商贩进入市场。这些都有成功的实践。

日常工作中，市民的投诉和意见是我们重要的参考指标和判断标准。北京城管热线96310是一个接听、录人、咨询、建议统一受理的热线，我们有专人接听，然后把任务分到各城管大队，大队再到分队。每天我们接到热线电话1200～1300个，其中投诉无照商贩占道经营、阻碍交通、妨碍居民休息的，就占到三四百个，

我们参加凤凰卫视的《一虎一席谈》节目时，他们让城管队员和商贩面对面交流，当主持人问如果取消城管怎么样，连小商贩们也不同意。行政处罚权相对集中行使，让城管部门有了很大权力。对城管队员不作为、消极作为、滥作为等行为，有哪些责任追究机制?

我们不仅有一支管“城管”的队伍，事实上还管得很严。首先，我们建立了《执法责任制》、《考核评议制》和《过错追究制》三位一体的内部监督考核评价体系，制定实施《执法人员“八不准”规定》、《执法人员行为规范》和《行业作风暂行规定》等规章制度。同时，我们主动接受来自相关职能部门、监察部门等的监督。

其次，我们畅通外部监督渠道，建立了由特约监督员、监督联络点、城管热线、网上举报评议、政风行风评议，社会调查机构测评组成的市、区(县)、街三级社会监督网络。