农村征地过程中“村官”腐败引发的群体性事件浅析

周永宏

近年来,随着农村城市化速度的加快,众多工业园区、科技园区、住宅小区、高速公路相继建设,农村征地较为普遍,农村村民委员会等村民自治组织和支部委员会等党在农村的基层组织中的组成人员(俗称“村官”)利用经手、管理征地过程中的土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费等等的机会从中贪污、挪用或者收受贿赂等,严重加剧了农村干群关系的矛盾,由此引发的农村群体性事件,对农村的社会稳定和和谐产生了重大影响。正确认识和分析农村征地过程中“村官”腐败引发的群体性事件发生的特点以及“村官”腐败的原因,制定相应的对策,从而积极预防、减少该类群体性事件的发生是党政、司法机关必须高度重视和研究的问题。

一、农村征地过程中“村官”腐败引发的群体性事件发生的特点

(一)表现形式相对集中

农村征地过程中“村官”腐败引发的群体性事件因与群众自身的经济利益有直接关系,且与历史矛盾相互交织,解决起来比较复杂和困难。由于受害者多为同一个村或者是同一个集体组织,大家立场一致,考虑事情不周全很容易走极端,多表现为集体上访游行、到处写大字报和控告信、集结在党政、司法机关门口闹事、静坐,或者集体上国道堵路,严重影响社会秩序,造成不良影响。

(二)法制观念淡薄,要求的合理性与行为的违法性并存

大多数群众不同程度地存在着法制观念的不足和法律知识的欠缺,有很多的群众不懂案件的管辖分工和法律程序而随意上访,有的则认为聚众闹事可以对领导造成压力,能较快解决问题,以为“法不责众”,形成“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”的心理,从而错误选择了以闹事的方式来谋求解决问题的途径,这样就出现了对征地过程中出现的“村官”腐败问题要求惩治的迫切性、合理性与行为方式的违法性并存的局面。由于不懂如何通过正常的法律途径来寻求问题的解决,出现过激行为的情况,使本来能在法律程序中得到解决的问题愈加复杂化,愈演愈烈。

(三)突发性

目前我国农村的大多群体性事件都属于“能量积累型”,就象地震、活火山爆发,当能量积累超过所能承受的临界值后会突然释放出来。在农村征地过程中因“村官”腐败引发群体性事件之前,一般来说都有一个“能量”积累的过程,村民往往会因为其他方面的原因已经对“村官”不满。由于许多问题久拖不能解决,征地过程中的“村官”腐败问题就最容易成为导火线,最终一触即发,群体性事件就不可避免。

(四)规模性

农村征地过程中“村官”腐败引发的群体性事件一般涉及个体较多,多表现为群体上访,规模有逐步扩大趋势,上访群众对抗情绪激烈。最近一、二年,农村征地过程中“村官”腐败引发的群体性事件的规模越来越大,有时甚至达到500人以上,上访群众大多抱着不达目的不罢休的心情,强行进城,不听劝阻,情绪激烈,部分上访人行为相当粗野,比较难控制,若处置不当,很容易使原本属于人民内部的非对抗性矛盾转化成对抗性矛盾。

(五)重复性

有部分上访群众往往对第一次群体上访后的处理工作不满意,如有的认为查出的问题不全面,避重就轻;有的认为查出问题数额有差异;有的认为问题查出来了,但对当事人不处理或处理太轻、或只处理了个别或少部分人员等等,从而反复、多次进行集体上访或越级上访引发群体性事件。

二、农村征地过程中“村官”腐败发生的原因

(一)基层组织建设问题

这些问题主要表现在有些基层组织不健全,管理涣散,村委和党支部的群众意识、法律意识淡薄,官僚主义严重,重大事项不开会不商量,个人说了算。少数基层党委、政府组织对村级干部管理欠严,工作方式过于简单。某些基层党委、政府组织对农村干部的考察往往以能否完成乡镇下达的任务为标准,缺少对农村党支部、村委等基层组织进行严格有效的统一管理。在农村基层换届选举过程中,选举往往不公正,如某些家族出于维护自身小团体的利益,经常凭借其族大、人多的优势干预民主选举,有的甚至出现金钱贿选的现象。这样选举产生的村干部素质较差,法制观念淡薄。部分村干部甚至认为征地、青苗补偿花的是上级政府或国家的钱,不要白不要,同时认为自己就有使用和处分村集体资产的权力,因而贪污、挪用了征地款还不知道自己违法甚至犯罪。

(二)村级财务管理混乱,漏洞多

当前农村经济已由单一的农业经济转化为多元化的经济体系,然而相应的财务管理机制却跟不上,村务尤其是村财务往往不公开,财务人员由村民担任,没有财务专业知识,收支报账情况很不规范。有些村权力主要集中在村支部书记或村委会主任手中,村支部书记或村委会主任还兼任财务人员,他们对有关征地款的收支等财务方面拥有很大的权力,容易从中钻空子贪污挪用征地款。

(三)相关部门对征地款项的发放使用监管力度不够

目前很多地方都建立了“村帐镇管”制度、财务公开制度等,但很多流于形式,乡镇一级政府对村级财务收支失之监管,村民对村级财务不知情,从而进一步给了村干部在征地款项的发放使用中进行违法犯罪的可乘之机。

(四)农民反映问题难、告状难

由于利益驱动和干部管理体制上存在的弊端,村干部要寻找乡镇干部作靠山,乡镇干部需要在村级培养依靠力量,导致了目前乡、村两级干部盘根错节的复杂关系网和经济利益的一致性,使得一些村干部横行乡里,村支部、村委会形同虚设。基层党委、政府组织对于群众反映基层农村党支部、村委干部的问题,往往抱着多一事不如少一事的态度,大事化小,小事化了。不是依法秉公处理,而是采取袒护态度,久拖不决。加之由于目前许多地方信访渠道不畅通,农民在权益受到侵害时,反映问题难,告状难,尤其是民告官更难,这样就让某些村干部更加有恃无恐贪污挪用征地款,对反映问题的群众甚至采取种种手段打击报复。

三、农村征地过程中“村官”腐败引发的群体性事件的预防

胡锦涛总书记强调:保持我国和谐稳定的社会环境,是利用好、维护好重要战略机遇期的必然要求,是全面建设小康社会的重要内容,也是实现党在新世纪、新阶段宏伟目标的重要前提和保证。要预防和减少农村征地过程中因村官腐败引发的群体性事件,维护和谐稳定的农村社会环境,就必须把握该类群体性事件的规律,坚持标本兼治。

(一)加强农村基层民主制度建设和法律宣传力度

在选拔基层干部时要充分发扬民主,警惕宗族势力,最大限度地体现党员、群众的意愿,要在按照“五个好”的要求整顿后进村方面加大工作力度,把村干部推向群众,使权力真正置于群众的监督之下,并逐步推行村干部离任经济审计制度。要加强农村法律宣传力度,尤其是宣传打击村官腐败的典型例子,加强对村干部的思想道德、廉政教育以及其他综合教育培训,帮助其树立正确的世界观、价值观和法制观,增强抵制各种腐败思想尤其是贪污挪用征地款的能力,构筑牢固的“村官”防腐的思想防线。

(二)进一步落实村务公开制度,消除隐患和诱因

一是进一步强化村务尤其是村财务公开。要公开征地各环节的事务,征地各环节要按照严格的法律程序和相应的政策原则操作。征地公告程序、审批程序、征地款收支发放程序等都要予以公开,增强征地的透明度,杜绝少数村干部利用村民监督方面的不力,增加作案机会。二是严格执行“村帐镇管”等财务制度,并理顺村财务管理机制,把好收支关口。不能让“村帐镇管”、财务公开流于形式,在“村帐镇管”基础上增强镇(街、乡)对村财务和村干部的审计。三是加强对征地款等的管理,实行专款专用,及时纳入财务,统一管理,合理使用。

(三)完善监督机制,加强监督力度

一是各相关行政主管部门和上级主管机关要加强对农村征地工作的监督检查,重视对政策和标准的执行情况的监督,要进行定期、不定期的检查和考评,对土地专项资金、规定的收费项目等运行,要派人适时跟踪监督,确保监督不流于形式。二是在村委会换届选举的同时,应从村民群众中选举产生村务公开监督小组,村里的征地款等各项重大开支必须经监督小组核准,才能有效,否则由经手人自己负责。村务公开监督小组对征地款等各项收支的帐务定期公布监督结果。对征地款项管理实施情况是否合理,应多听取村务公开监督小组的意见,防止管理实施中的漏洞出现。三是加强新闻舆论和群众的监督,鼓励群众举报有关“村官”贪污挪用征地款或从中收受贿赂的线索。

(四)加大打击“村官”腐败力度

农村征地过程中“村官”腐败问题涉及面广、影响大,加大打击力度作为“村官”腐败的特殊预防方式,对征地各环节潜在的不稳定因素是有力的震慑。纪检、司法机关必须常打不懈,对发生在基层、发生在群众身边的征地过程中的“村官”腐败案件,尤其是涉嫌犯罪的案件,要坚决查处。

(五)疏通信访渠道,把群体性事件解决在基层,解决在萌芽状态

征地过程中“村官”腐败引发的农村群体性事件往往首先表现为个别的初信初访。因此,信访首次接待人员应本着对群众负责的态度,认真的而不是敷衍的,务实的而不是推诿的,迅速、耐心、细致地解决当事人提出的问题。要建立矛盾纠纷排查调处机制,通过建立矛盾纠纷排查调处机制,定期进行排查分析,发现有关征地款贪污挪用问题嫌疑后,有针对性地提前做工作,力争起到事半功倍的效果。压、积、推不仅不能解决问题,反而容易使小信访、个别信访演变成集体上访游行、到处写大字报和控告信、集结在政府门口闹事、静坐,或者集体上国道堵路等群体性事件。当前,信访部门建设已基本形成省、地、县、乡四级网络,不少地方的村和居民委员会都设有专兼职信访工作人员。充分发挥信访网络点多面广的作用,就能牢牢把握处理群众为征地过程中“村官”腐败问题而上访的主动权,从而避免和减少大规模的群体性事件的发生。