逆境与公共政策价值选择的关联性分析

周满霞

有关逆境中的政策研究最早应该是德罗尔在他的1986年出版的《逆境中的政策制定》书中提出的。德罗尔认为,所谓“逆境”是指由不同原因造成的、难以消除的各种社会紧张状态。逆境可以分为简单与复杂,可处理与不可处理,长期与短期,时代与外生型。因此,逆境对于政府来说,是一种行政困境,无论其影响巨大或时间长久与否,是体制内还是体制外生的、自然的行政紧张状态,我们都通称为逆境。例如煤矿事件、5·12汶川大地震、三鹿婴幼儿奶粉事件、全球金融危机等对于政府都是一种逆境即政策困境。

一、逆境的负效应

逆境中的政策具有“双刃型”,一个有利于逆境治理的公共政策价值选择能成功地促进政府的合法性,提升政府的地位,而失败的政策价值选择则会加大逆境的危害程度,直接损害公共利益的分配与实现,造成公民对政府的信任危机。从宏观上主要有以下四个方面负效应:第一,权力异化。李普塞特认为:“合法性的危机是变革的危机。因此,它的根源必须从现代社会变革的性质中去寻找。”①在社会转型过程中,逆境无处不在,经济体制、政治体制、价值观等方面发生着深刻的变化,行政人员的执行价值观取代公共政策价值选择,逆境中机制建设不完备导致权力约束的弱化,公共政策价值选择失范致使权力滥用、寻租,进而使腐败不断滋生和蔓延。第二,信任危机。一个政府合法性危机的起点是行政人员对政府制定的政策纲领和章程所确立的世界观和价值观发生动摇和转移,这是对政府合法性提出的最严峻的挑战。逆境中,当公众新的需求没有得到满足时,政策资源约束、新的公共政策价值认同并没有统一,他们会对政府产生疑问,信任危机出现。第三,社会秩序失调。“逆境”造成的合法性式微对于政府时刻都存在着。如果政府对这种“逆境”不善处理,将会导致政府治理弱化、政府权威下降、社会秩序不稳定等后果。

二、逆境对公共政策价值选择的要求

公共政策价值指在政策过程中,行政人员的价值取向和为之努力的目标价值——公共利益,如公平、正义、责任、以人为本。德罗尔指出逆境需要高质量的公共政策,高质量的公共政策核心应该是一种价值层面的力量支撑。然而逆境却阻碍了公共政策价值的形成与实现。

首先,政策环境复杂化与政策方案多元化,“逆境”是指由不同原因造成的、难以消除的各种社会紧张状态。可以分为简单与复杂,可处理与不可处理,长期与短期,时代与外生型。从逆境划分标准看,逆境治理角度具体又可分为制度与机制层面,自然与社会,微观与宏观,物质性与精神层面的措施,而逆境中各级治理主体更容易受环境、政策资源刚性约束,意志等主客观因素影响,如果没有一个权威而深入人心的公共政策价值引导则会由于逆境中利益相关者的利益博弈,导致政策方案多元化,难以形成统一有序的逆境政策规划。

其次,政策主体价值选择与政策目标群体利益相悖,逆境加剧公共管理资源稀缺,而稀缺资源的流向一直都是“理性经济人”争夺的目标,政治权力基于其有利可图性,成为一种谋取私利的资本,并具有增值效应,公共政策代表的都是影响力相对较强的那部分个体的利益,公共政策被当成牟取特殊利益的工具,侵蚀公共利益。

上述因素的存在势必影响公共政策价值选择的方向,也对逆境中政府确保公共政策价值提出了新要求:第一,权力高度集中。逆境事态的突发性、严峻性、持久性和高时效性,政策的首要目标是控制逆境事态的蔓延,第一时间保护社会公众的生命财产安全,把逆境控制在一定的范围之内。这就要求权力高度集中于决策者手中,以便决策者能够随机决断。第二,政策创新。历史学家汤因比探讨了文明的起源、生长、衰落、解体,试图寻找各种文明演化的深层动因和内在机制,提出了挑战应战理论,认为文明起源于挑战,包括与自然环境和人为环境的挑战,这种挑战与应战的互动推进了文明的前进。创新是人类应对挑战而做出的回应。在特定时代,创新精神更应该被理解为一种普遍的精神价值,一种社会的心理诉求。逆境中,创新精神就是最大限度地挖掘人的潜力,为社会创造更多公共利益。第三,公共利益至上。公共利益的存在一度受到质疑,美国学者阿罗就曾提出过著名的“不可能定理”,尽管还有公共选择学派、主张“理性经济人假设”和“交易政治学”的异议,但事实上,公共利益是存在的。公共利益是一个难以明确的概念,这里将公共利益视为公共政策的追求目标,同时将公共政策的价值具体定位为公平、正义、责任、回应性、以人为本等,确保逆境中公共利益的实现,既加深理解又能为逆境中公共政策价值选择提供基准。公共政策必须以公共利益作为基本的价值取向,偏离了这一价值取向,公共政策就会失去公共性。