我国行政伦理建设的目标及其思路

邢 敏

一、我国行政伦理建设的目标取向

在我国转型期公共行政领域,行政人滥用、错用行政权力,践踏公共利益等行政伦理失范现象日渐凸现,如何让拥有公共权力的行政人避免权力异化,实现权力回归,始终服从和服务于公共利益,是人类社会长期政治实践所面临的共性难题。在这种背景下,为了防止我国行政伦理失范进一步蔓延,加强行政伦理建设势在必行。公共行政系统要始终在合乎行政伦理秩序的轨道上运行,需要制度的健全与成熟,但最终需要依靠具体的行政人的实施与运转,所以,笔者认为我国行政伦理建设的目标是通过制度的、道德的等各种途径,塑造行政人优良的行政人格。

何谓行政人格?它是指行政人在公共行政活动中通过连续和持久的道德行为选择所表现出来的自我道德完整性,是行政人道德意义上的整体性存在形态。具体地说,它包含四个方面的要素,即行政认知、行政情感、行政意志与信念和行政习惯。

塑造行政人优良的行政人格,需要从行政人格的四要素来把握。一是在行政认知方面,要求行政人建立起对公共行政职与责的足够认识,这是行政人塑造行政人格的前提和基础。行政人应该清楚地认识到公共行政的使命在哪里,公共行政权力的来源在哪里,公共权力运行的边界在哪里,公共行政的责任在哪里?二是行政情感方面,要求行政人不仅在其位,谋其职,还应培养起行政人对于公共利益、人民利益尊重与保障的深厚情感,这是发自内心的良心与情感的统一。三是行政意志与信念方面,要求行政人在面对个人利益和公共利益、功利价值和伦理价值发生冲突等两难问题时,能以增进公共利益,为人民谋福祉为信念,以意志与毅力自主控制自己的行为抉择,而不偏离伦理轨道,这是塑造行政人行政人格的核心与关键。四是行政习惯方面,要求行政人在日常纷繁复杂的具体的行政行为中,自觉自为,秉承公共行政价值的内核,实现完全的伦理自主。

总的来说,行政认识、行政情感、行政意志与信念、行政习惯四个方面相辅相成、不可分离,只有整体把握这四个方面的要素,才能保证行政人优良行政人格的塑造,终而实现行政伦理的目标追求。

二、我国行政伦理建设的总体思路

行政伦理建设的目标在于塑造具有优良行政人格的行政人,为了达致目标,从逻辑和现实的可能性来说,首先需要公共行政的价值导向的指引;其次它离不开法律、制度、体制的环境的制约与规制,然而,制度的目的并不在于制度本身;最终,它还需要通过行政人的道德化使行政人以道德主体的面目实施行政行为,终而实现行政伦理的目标。所以,行政伦理建设从总体的思路上来说,主要包括了三个层次,它们分别是指,一是构建行政伦理的价值原则为行政伦理建设指引方向;二是通过行政伦理的法律化来设定公共行政的“底线伦理”;三是通过公共行政的道德化来实现行政伦理建设的归宿。

首先,构建行政伦理的价值原则。所谓行政伦理的价值原则,它是能够普遍反映公共行政领域里基本原理的,具有主导意义和基础地位的核心观念,它的意义不在于微观规范,而在于宏观上对于公共行政活动的指导与评价,是整个行政伦理的灵魂和导向,它将以集中概括的方式普遍地反映、还原公共行政的价值内核。

其次,实现行政伦理的法律化。行政伦理法律化,顾名思义就是把对行政人的行政伦理的规范要求,以法的形式规定下来,纳入法的条文当中,按照法的程序来治理的思路和取向,“也就是通过立法程序将一定的行政伦理以法律、国家意志的形式明确表现出来并使之具有法律的效力。”①这样一来,对于行政人而言,就有了稳定可循的规范要求,使其在认知上明了应恪守的义务与责任,而不至于产生价值观念上的混乱与迷茫,从而为行政人从道德他律走向道德自律提供了前提与可能。

最后,实现公共行政的道德化。在行政伦理建设的过程中,我们主张通过行政伦理的法律化设定公共行政的“底线伦理”,但不能因此否认道德的价值。应该说法律与道德的互补性是不可偏废的,法律和道德都是对于人类行为的规范,法律的强制力体现了国家权力的制约,而道德的约束力则来源于社会权力的压力与督促。事实上,在协调人与人、人与社会、人与自然的关系上,法律的功能是有限的,提供的只是最低的和起码的行为准则,而这对于行政体系的良性运行是不够的。所以行政伦理建设的归宿是实现公共行政的道德化。

公共行政道德化则包括了两个向度:一是公共行政的制度和体制的道德化,即制度安排中有道德化的合理制度,包含着道德实现的保障机制,又有利于道德因素的生成和成长,能够对行政人员的道德修养的提高有鼓励的作用;二是行政人的道德化,它旨在期望行政人以道德主体的面目出现,在行政行为中从道德原则出发,坚持道德价值取向,公正地处理行政人与政府、公众之间的关系。应该说二者相互制约,缺一不可。失去了制度的道德化,行政人的道德是不稳定的;而不能最终实现行政人的道德化,制度的道德化将失去意义。