行政问责制中的公民参与

罗玉洁 和珊珊

一、公民参与行政问责的理论依据

人民主权论认为国家的主权属于全体人民,人民有最高的权力。政府及行政官员和公民完全是一种委托和任用的关系,他们仅仅是以主权者的名义在行使主权者所委托给他们的权力。卢梭认为,“越是政府应该有力量来约束人民,则主权者这方面也就越应该有力量来约束政府。”①基于以上的理念,人民要特别防止政府官员由人民的办事员蜕变为人民的主人,要监督和限制他们的权力。在权力被滥用的情况下,人民有充分的权利改变、收回官员的权力。密尔曾提到,“政治生活中‘最困难的是精英统治与精英责任之间是否形成一致的关系。”②在对权力制约方面,他相信公民参与的重要性,把公民参与看成是一种克服违规问题的办法。从公民自身的角度出发,科尔的参与民主理论要求公民直接参与对政府及其官员的行政问责,因为在对公共权力进行监督和对过失权力进行责任追究的同时,也促进了公民自身社会能力和政治能力的发展。

二、我国公民参与行政问责存在的障碍

(一)公民作为问责主体资格未得到实现

“在法治国家里,政府官员要受到四种力量的问责,一是民主授权的最高权力机关,二是政府专门监督机构,三是行政主管部门,四是政府之外的监督系统。”③公民理所当然是行政问责主体。然而,我国当前绝大多数行政机关中主要实行的是内部问责制,并没有明确的规定公民的问责主体地位和作用,只是原则性的要求发挥人民群众的监督作用,尊重人民群众的权利。这样的规定过于笼统,使公民作为问责主体的地位无法得到充分实现。

(二)公民参与行政问责的途径不畅通

随着我国公民独立意识的普遍增强,公民参与意识明显提高,但目前我国公民参与行政问责的渠道相对较少,途径不畅通。由于我国的行政问责程序的封闭性,使得信息公开的内容、形式、时间等都是由行政机关单方面决定,造成公民无法及时、准确地获得行政问责的相关信息,很难形成外在的监督。现今我国公民参与行政问责主要是通过听证和信访等形式进行的。而目前我国的公民听证会存在着代表遴选不科学、听证会多流于形式等问题。公民信访中也时常出现被问责对象对上访者打击报复的现象,很多公民无法在问责后保障自己的人身安全,导致公民对于行政问责的参与处于一种非常被动的状态,极大地影响了行政问责的力度。

三、改善我国公民参与行政问责制的对策思考

(一)加强公民行政问责参与的制度化建设,保障公民参与行政问责的权利

创建科学合理的公民行政问责参与制度是公民行政问责参与制度化的前提。首先,在尊重宪法和有关法律对公民政治权利规定的前提下,建立公民参与行政问责的法律规范和制度体系。用法律规范的形式对公民参与的内容、范围、方式予以确定,明确公民在行政问责制中的各项权利,特别是知情权、表达权、监督权、听证权等涉及参与的权利。其次,在明确公民权利的基础之上,必须将公民参与作为行政问责的必经程序。这样用制度化的形式来调整和规范公民参与,可以使公民充分认识到公民参与对于维护自身合法权利的重要性,增强其参与的自觉性、主动性。总之,只有尽快推出公民参与行政问责的相关法律法规,进一步肯定公民参与行政问责的合法性,将公民问责的可行意见、规定转变为法律,公民参与才有法可依,有章可循。

(二)打造公民参与行政问责的现实平台,确保公民参与行政问责途径畅通

问责途径的畅通与否,是判断公民参与行政问责效果的基本标准。笔者认为建立和完善公民参与行政问责的现实平台主要应从两方面着手。一是完善政务信息公开机制。首先,明确政务公开的范围和方式,规范政务公开的运作。在法律允许的范围内,真正把人民群众最关注以及涉及到人民群众切身利益的事项予以公开,从而使政府及其官员的整个活动置于公众监督之下。其次,加快完善电子政务,大力推进电子民主。一方面推动行政权力规范、公开、透明运行,另一方面便于公民的监督和信息的反馈,从而有利于增强官员行政问责的力度。二是在完善现有公民参与问责途径的同时,创新公民参与问责此外,公民可以利用公众接待的权利、人身安全等方面的保护。同时,公民应懂得运用不同的渠道去影响官员日、市长热线电话等方式对官员行政问责的相关问题表达自己的意见。

(三)推动参与型政治文化的发展,加强公民参与行政问责的意识

一个民主的环境氛围,有助于推进公民参与行政问责。通过参与型政治文化的塑造和发展,一方面采用宣传、告知等方式加强公民政治教育,提高公民的认知能力,推进公民作为问责主体意识的觉醒,让公民认识到参与官员行政问责既是自己的义务,更是自己的权利,从而使公民积极主动地参与行政问责。另一方面,在此基础上,公民需要进一步提高自身行政问责参与的理性程度,避免非理性的情绪型参与。经过长期的社会化公民参与,使公民对于参与行政问责制度和规范成为一种内在价值认知,并成为其参与行政问责潜移默化的行动准则和行为模式。