从原则到规则

阮秀芳

一、行政裁量权控制的原则

(一)公共利益原则

在现代社会,公共利益是行政权存在的基础和基本价值追求。国家公务人员行使自由裁量权必须遵循公共利益至上原则,以是否为公共利益所需要,是否有利于促进公共利益的实现作为是否行使自由裁量权,以及如何行使自由裁量权的根本标准。这是现代民主政治的体现与要求。但一定要在利益衡量的基础上保障因保护公共利益而牺牲的合法公民个人利益。

(二)行政正义原则

行政正义包括两个方面,即行政形式正义和行政实质正义。行政法传统模式对“规则”的过分依赖使得其对自由裁量权的存在有一种天然的恐惧,而自由裁量权的泛滥更是给其带来了前所未有的危机感。于是,对“规则”的追逐导致了“规则细化”的批量生产,如当前许多地方大力推行的自由裁量基准制度。这种“规则化”固然能体现形式正义,但过度的规则化“虽然在形式上满足了‘法律规则平等的适用于人人的普适性,但也可能导致规则的僵化和实质上的不平等。”在规则的制定过程中,根据规则的普适性和个体情况的特殊性相结合而进行的裁量更符合“实质正义”的要求。法律实质正义的实现是行政裁量权存在的意义之一。所以,在行政裁量权的控制手段的运用过程中一定要形式正义与实质正义并重,要在尊重行政裁量权的基础上制定控制行政裁量权的规则。

(三)行政程序原则

行政程序原则不仅指完备的行政程序立法,在制定实体规则的同时完善行政程序规则。还指一个动态的过程,即行政主体的行政行为在时间和空间上的表现形式,即行政行为所遵循的方式、步骤、顺序以及时限的总和。行政程序原则还要求是程序的公正的和公开。公正的程序是正确认定事实,正确选择和适用法律,从而做出正确的决定的根本保证,它要求行政主体在实施行政行为过程中,必须程序上平等的对待各方当事人,必须排除各种可能导致不平等或不公正的因素。程序公开要求行政裁量权行使的依据、过程、决定的结果通过规范的程序公开。

二、行政裁量权控制规则的制定

遵循上述的行政裁量权控制的原则,在制度行政裁量权控制的实体规则(以下简称实体规则)时应:

(一)保留合理的裁量空间

许多情况下,之所以存在大量的自由裁量因素,不是因为无法设计出法律规则,而是因为自由裁量权能更好地具体问题具体解决。通过规则的精细化确实能解决一些自由裁量权滥用的问题,但可能导致裁量的僵化,并因此违背行政裁量权存在的意义和目的。同时,规则的大量存在将会使行政人员变成规则的执行机器。,很难发挥其主动性。合理的裁量空间能在体现形式正义的前提下实现实质正义,发挥行政人员的能动性,提高行政效率。

(二)处理好与相关权力的关系

1.规则的制定与立法权的关系。规则的制定一般是行政机关在法律、法规、规章等的规定不够明确的情况下对其的细化与分解。以制定裁量基准为例,实践中,裁量基准表现为行政机关的决定、实施办法、执法指南、手册等。在法律属性上,这些裁量基准有的属于规章,但更多的是行政机关内部的解释性规则。所以,其实质上是行政立法权的行使。这个意义上的裁量基准的制定就要求行政机关具有行政立法权。但裁量基准的制定又强调对地方或部门执法经验的总结和提炼,这就要求裁量基准制定权的“下放”。如何同时达到行政立法权和经验合理性的双重要求是制定裁量基准等规则时应该解决的关键问题。

2.规则的制定与司法审查权。仍以制定裁量基准为例,裁量基准技术的应用,还将间接影响到现行行政诉讼制度框架下行政权与司法审查权的关系。以行政处罚为例,《行政诉讼法》规定,行政处罚显示公正的,可以判决变更。说明行政诉讼法赋予了法院对处罚自由裁量权进行司法审查的权力。行政诉讼实践中对规章、规范性文件的尊重会不会使得控制行政处罚自由裁量权的规则挤压法院对行政处罚自由裁量进行合理性审查的空间?

(三)实体规则与程序规则并重

实践中,各地控制行政裁量权的实施办法、执法指南等都侧重于实体规则的细化,而轻视程序性规则的制定。行政裁量权之所以存在是因为缺乏具体、明确的规则或立法者的故意预留,在这种情况下,更需要正当、合理的程序来控制裁量权的行使。信息公开、当事人的防卫权、说明理由是三个最基本的程序机制,另外,行政案卷制度、回避制度、表明身份、不单方接触、时效制度等都是行使行政裁量权过程中必须严格遵守的程序规则。实体规则与程序规则并重才能构建一个完整的规则体系来控制行政裁量权。

行政裁量权的控制是一个系统的工程。就事前控制而言,要在尊重合理的行政裁量权和原则的指导的基础上制定合法、合理的控制规则,原则指导与规则指令相结合。