当前我国农民政治参与的趋势与对策分析

李 锐

我国是个农业大国,农村人口近九亿,农民占我国人口的大多数。由于我国正从计划经济向市场经济转变,从农业为主的国家向工业和服务业为主的国家转变,在这种社会转型过程中,农村、农业、农民正日益受到巨大冲击,而趋向边缘化。这对当前中国农民政治参与影响极大,很令人关注。因此,预测其发展态势,提出可行的对策建议,有利于更好地推进新农村建设。

一、农民政治参与的趋势

目前我国农民政治参与的发展走向值得关注,这是因为只有了解我国农民政治参与的动态所向,因势利导,才能加快我国基层民主化进程。

(一)伴随社会转型加剧,农民政治参与的利益诉求将日益突出

社会转型期,社会利益关系的调整必然带来利益资源的重新配置,稀缺的社会经济和政治资源不平等分配,必然加剧社会的进一步分化,从而在农业、农村和农民问题上得到了体现。其一,农业市场化加大、农民在社会层面的利益博弈将增多。当代中国社会转型从经济层面上讲,可以归纳为由传统封闭式、集中型计划经济体制向现代开放式、自主型市场经济体制的转型。市场竞争的核心内容就是不同市场主体之间的物质利益竞争。市场化道路的选择打破了传统的利益格局,导致重新构建现实物质利益关系。在利益格局转换的过程中,市场主体间的差异导致了多样化的利益需求。从这个意义上讲,农民的政治参与实质上就是农民的利益表达。其二,农村利益机制的作用凸现,利益社会化将得到强化。随着农村利益格局的调整,不同农民的利益要求不可能相同,利益要求的多样性,便会通过政治参与来满足其利益诉求。对个人利益的关心和追求,成了农民政治参与的内在原动力。在一定程度上说,村民参与村委会选举的积极性,与村委会对村民的影响、制约作用有很大关系,而村委会对村民的影响又与村集体经济、村集体财产直接相关。可见,利益机制在其中占主导地位,起着重要的制约作用。利益要求多样化格局的形成,将会促使农村利益博弈、诉求的势头更加强劲。

(二)伴随政治民主化进程,农民政治参与的群体性事件将逐渐增多

随着民主化进程的推进,农民政治参与的意识增强,加上国家对政治参与的制度安排不足,致使上访、信访申诉型参与呈现加剧的趋势。其原因表现为:首先,农民总体文化水平提高,民主意识增强。十一届三中全会以来,家庭联产承包责任制极大地激发了农民的自主性与积极性,富裕起来的中国农民踊跃参加各种文化补习班、培训班,靠读书、读报、学习科技、广收信息而成为“田秀才”和种养专业户。另一方面,在市场经济大潮中,农民逐渐形成了民主意识,他们通过投票、选举、检举等方式行使和维护自己的合法权利。其次,“三农”问题短期内不能得到解决。李昌平以他17年乡镇党委书记的经历揭示了湖北监利县由于农民负担过重所引发的严重的农民贫困问题。他认为“政府黑洞”是“三农”问题的体制性根源。国家政策结构中城乡“二元化”政策体系的调整无法在短期内发生重大变化。①因此,农民的利益表达便会以群体社团或组织的方式呈迅猛态势发展。再次,制度滞后问题不能一时解决。“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”②政治参与的制度创新是要经过长期而复杂的实践过程,不仅要在理论上进行论证,更需要在实践中不断检验和完善。另外,制度变迁和创新的过程必然会触及现存的利益格局和制度规则。而在现有制度框架下,会导致单个农民利益表达的声音微弱。农民为维护切身利益,将会以群体方式参与政治、表达诉求。

(三)伴随农民阶层的职业分化,农民政治参与的多样化渴望将更加迫切

由于市场经济的快速发展和农村家庭联产承包责任制的推行,农村分工和职业分化的趋势加强。中国农民在地区、行业、收入、权利等方面产生分化、分层,众多不同的利益主体得以产生。由于他们经济水平、受教育的状况、职业各不同,获取政治资源的数量和获取能力也不同,这体现为:其一,农民政治参与的形式和手段进一步多样化。为表达利益诉求,农民通过参加村委会选举活动,选举乡镇人大代表,信访以及行政诉讼或行政复议等等制度化政治参与方式。同时,新闻媒体和互联网等先进科技手段也会越来越经常地被利用起来。然而,近年来,农民非制度化政治参与进一步增多,出现扩大的趋势,比如越级上访,行贿,报复村官和暴力对抗,等等。其二,不同地区和不同情况下的农民政治参与的差别日益明显。近年来农民的富裕程度之间的差距日益明显,贫富农民之间的利益追求也不尽相同,不同的利益要求必然会在政治参与的过程中表现出来,从而政治参与将体现为多样化。

二、几点对策建议

目前,农民政治参与的需求进一步增长,而国家供给的制度设计缺陷以及安排的政治参与渠道不畅,导致农民非制度政治参与的增多。为引导农民非制度政治参与走上制度化的轨道,以下几点是需要注意和研究的。

(一)着力解决农民最关心、最直接、最现实的利益问题

首先,深化农村体制改革。农民最基本的利益就是手中掌握的生产资料——土地。当前,政府强行占用农民的土地,造成大量群体性事件的发生,使农民非制度政治参与得到其强化。为此,中共十七届三中全会报告提出要“稳定和完善农村基本经营制度。健全严格规范的农村土地管理制度,改革征地制度,严格界定公益性和经营性建设用地,逐步缩小征地范围,完善征地补偿机制。”国家当前十分注重农民利益的补偿问题,《关于09年促农业稳定发展农民持续增收若干意见》中指出:“尽快出台基本农田保护补偿具体办法。”同时,还要健全土地流转机制,促进土地依法、自愿、有偿流转,发展多种形式的适度规模经营。其次,千方百计增加农民收入。采取综合措施,广泛开辟农民增收渠道。充分挖掘农业内部增收潜力,扩大养殖、园艺等劳动密集型产品和绿色食品的生产,努力开拓农产品市场。引导富余劳动力向非农产业和城镇有序转移,带动乡镇企业和小城镇发展。再次,建设新农村基础设施。村庄建设必须建立在经济社会发展的基础上,重点是整治村庄环境、完善配套设施、节约使用资源、改善公共服务、方便生产生活,为农民提供农村公共产品。通过持续若干年的公共基础设施建设,明显改变农村落后面貌,使广大农民群众能够真正享受现代化成果。

(二)设计符合法治精神的农民政治参与制度

其一,完善村民自治制度。首先,完善民主选举。加强选举前的宣传培训工作;开发电子计票系统,利用现代信息技术改进选举效率;推行选举观察员制度等政策。其次,规范民主决策。推进村级事务民主决策,明确村级民主决策的形式,规范其程序,建立决策责任追究制度。再次,完善民主管理。建立村民委员会换届后的工作移交制度,加强村民民主理财制度建设,规范村集体财务收支审批程序。最后,强化民主监督。成立村务公开监督小组和村民民主理财小组,专事对村务公开和村集体财务活动进行监督。其二,完善县乡镇人民代表大会制度。首先,应不断加强各级人大的政治地位及监督职能,完善农民代表产生的办法,保证农村各个不同的利益群体都能选举自己的代表参与国家事务的管理和监督,使人大具有更广泛的代表性。其次,进一步完善现有的参与渠道,健全具体制度,充分吸纳农民的参与活动。同时加强人大代表同农民群众的联系,基层人大代表要及时反映农民的要求和愿望,并积极接受农民监督。比如,当前的人大代表联系户制度值得推广。其三,完善信访制度。首先,对现有信访机构进行重新架构。适当扩展其职能,明确与其他相关部门职责的区分,并通过赋予信访机构实实在在的权力,树立信访机构的权威来解决社会问题。针对农民信访量大的现象,建立基层信访信息员制度,及时了解、收集各方面的信息动态,畅通农民的信访渠道。其次,强化信访作为农民政治参与的制度化渠道,科学地制定信访信息转报制度,以便于整合信访信息资源。同时,在法治框架下把实际救济功能从信访制度中剥离出去,将属于司法管辖范围内的信访事项转入司法领域,形成信访呈情与行政和司法救济的程序上的有机对接,使其逐步纳入到国家政治体系中。其四,健全社会保障机制。实现广大农民对政治生活的民主参与,必须在农村建立系统的经济保障机制、政治保障机制、文化保障机制、法律保障机制、社会保障机制。③具体来说,继续完善现有农业补贴政策,保持农产品价格的合理水平,逐步建立符合国情的农业支持保护制度。加大扶贫开发力度,提高贫困地区人口素质,改善基本生产生活条件,开辟增收途径。

(三)培育国家与农民沟通的有效环节

其一,提升农民组织化水平。“农民通过提供有组织的支持而获得能克服个人在经济制度网络中不利之处的手段。”④可在乡村基层允许建立社团和行业协会,暂不搞大范围的全国性的农民组织;成立具体的代表农民利益、权利和义务明确的民间团体,作为国家与农民之间的缓冲,以集体的力量抵御各种可能损害农民利益的行为。农民通过参加民间团体可以学会如何管理公共事务,如何维护自身利益,有利于提高他们的政治参与能力和水平。此外,农民还可以成立其他民间组织,逐步发展代表农民利益的合法政治性团体,通过这些团体,形成农民的群体力量,增强农民对政策的影响力。并且,这类组织还能承担认真贯彻党和政府的政策和方针,在政府和农民之间起到“桥梁”和“纽带”作用,把农民的各种声音向上传达,对政府施加影响和压力。其二,提供低廉的农民政治参与设施。通过建立农村基层政府电子政务公众服务亭等形式,可以全方位地向辖区内外居民开放,特别是能照顾到农民中的弱势群体,使他们也可以平等地享受免费提供的公共服务。这将使基层决策更科学、更合理,从而增强农村基层政权的凝聚力。具体来说,开设诸如“中国农民网”、“农民论坛”,加之,国家有关部门还可开设免费“网访”网吧之类,也即开通电子上访网站。与此同时,也要制定和补充相应的信访条例保护“网访”的渠道畅通,维护农民的政治参与等政治权益。