问责制度的理论基石及意义探究

吴练斌

我国问责制度建立时间不长,无论是在国家层面还是在地方层面,问责制度都不尽规范。2009年7月12日,中央办公厅、国务院办公厅印发《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》,对党政领导干部问责作出了统一规定,标志我国问责制度开始走向规范化。加强对问责制度基础理论的研究对完善我国问责制度具有十分重要的作用。

一、问责制度的理论基石

近代的社会契约论和人民主权论是问责制度最主要的理论基石;同时,当代的公共选择理论、委托——代理理论、交易成本理论以及善治理论对问责制度的形成和发展也具有较大影响。

(一)社会契约论

霍布斯(ThomasHobbes)、洛克(JohnLocke)和卢梭(JeanJacquesRousseau)都是社会契约论者。卢梭认为,为了使公意得以进入实施状态,人们同政府签订了契约,由政府来掌握管理社会的治权。从社会契约论角度来讲,国家与政府的一切权力来源于公民与公民之间的契约,其目的是为了全体社会成员的公共利益。社会契约的缔结意味着政府在享有公共权力的同时,也负担了维护公共利益、服务社会、满足公众需求的责任和义务。如果政府行为超出社会契约所规范的范围,则将威胁到人类正义的生活秩序和公共利益,人民就可以从共同体中收回他们交出去的权利。问责就是人民对政府是否履行其与民众订立的社会契约的检查。

(二)人民主权论

人民主权理论是由卢梭创立的。卢梭认为,人类在相互订立社会契约的基础上组成政治共同体——政府,它的权力属于人民,并且只有在人民的意愿下政府才可以使用权力。政府只不过是主权者——人民的代言人,政府行使的行政权力源自人民的授予。人民主权体现为一种集体权利,这种权利的体现方式就是分散化的公民权利。政府权力必然要受人民主权的制约,对人民负责,受人民监督。人民有权对政府的各种不当行为进行问责。“行政权力的受任者绝不是人民的主人,而只是人民的官吏;只要人民愿意就可以委任他们,也可以撤换他们。”

(三)其他理论

1.公共选择理论。布坎南(JamesMcgillBuchanan)把“经济人”假设运用于行政人分析,认为“在公共选择中政治人和‘经济人就是同一类人。”正是由于政府不是一个超脱于现实社会经济利益关系的万能神灵之手,导致了政府行为目标与社会公共利益之间存在着差异。在此意义上说,问责制的实施就是为了矫正行政人的由于利己倾向而导致个人目标与社会公共目标的偏差。

2.委托——代理理论。该理论认为,社会公众作为委托人将行政权委托给政府行使,政府向其提供公共物品;而政府行使行政权,也将获得诸如国家取得税收,官员获得薪金、荣誉等利益。委托——代理关系双方的信息是不对称的。在市场条件下的企业委托——代理关系中,代理人一方的行为将自动受到市场竞争的约束而不敢和不能胡作非为;而在政治委托——代理关系中,对政府却缺少这样的自动监督约束机制,这就使得政治委托——代理关系中的信息不对称更为明显,并最终为政治代理人机会主义行事创造更多的机会。问责制就是用来解决此类问题的。

3.交易成本理论。交易成本理论用之于公共管理领域,其要义在于它能从政治成本、管理成本和社会成本的视角对问责制作出解释。假使行政管理过程中没有问责制,那么,政府工作中的各种不良和腐败行为者将不会承担对其不利的后果,也就是说,责任者无须为其行为付出成本,其结果是各种不良或腐败行为将泛滥成灾。实施问责制,就是要构建经过交易成本考量的责任追究制平台,使之成为推进建设高效廉洁的政府管理的杠杆、驱动器和制衡器,使行政官员不愿和不敢用身败名裂甚至倾家荡产的成本去以权谋私。

4.善治理论。俞可平认为“善治”的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,善治具有合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效等几个因素。善治是国家权利向社会权利的回归,善治的过程就是一个还政于民的过程。善治的理念对于实行问责制具有重要的推进作用,能促进政府构建和强化自身的责任性和问责机制,而且为公众参与公共管理,实施对政府及其官员的监督问责提供了新的机制和渠道。

二、问责制度在我国的独特意义

问责制在西方国家已经广泛实施,并且取得较好的效果。问责制对于构建高效、廉洁、透明的政府,对于各级官员恪尽职守,依法行政都具有重要意义。问责制度在中国还具有其独特的意义。

(一)民主价值意义:问责制有利于推动我国政治文明进程

党的十七大指出:人民民主是社会主义的生命。要深化行政管理体制改革,形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。要重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督,健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。问责制强调了人民主权、权责一致和权力监督和制约等民主价值,有利于深化我国政治体制改革。国家的现代化不仅是经济的现代化,同时还包括制度的现代化,并且制度现代化是带有根本性的。问责制在中国的实行,彰显了我国政治文明的进步,意味着中国政府从管制形态向服务形态的巨大转变,从实践的角度诠释了“权为民所用,情为民所系,利为民所谋”的深刻内涵。

(二)党风建设意义:问责制有利于加强党风廉政建设

党的十六届四中全会提出加强党的执政能力建设,十七大对此提出了新的更高的要求。优良的党风政风是凝聚民心的巨大力量,中国共产党的性质和宗旨,决定了党同各种消极腐败现象是水火不相容的。严格执行党风廉政建设责任制就要坚持深化改革和创新体制,形成拒腐防变的教育长效机制、反腐倡廉制度体系和权力运行监控机制。通过加强问责,可直接打击腐败、防范腐败,而且有利于从“运动反腐败”、“权力反腐败”转向“制度反腐败”。同时,问责制的推行,通过重塑政府官员形象和加强政府作风建设,必将增强公仆意识,大大拉近政府与人民之间的距离,密切党群、干群关系,营造良好的党风、政风。

(三)行政法治意义:问责制有利于建立责任法治政府

首先,问责制有利于建立责任政府。责任政府是现代政府的常态,体现责任的一个方面,就是要对不能履行责任、不负责任的人员追究责任。实践表明,不管是何种形式的制度,无论它定得多好,离开了责任追究就等于失去了生命。而建立问责制度,正是为了解决责任不落实的问题,是建立责任政府的必然要求和具体体现。其次,问责制有利于建立法治政府。一个负责任的政府也必定是一个守法的政府,政府必须在法律范围内活动。是否形成和健全并有效的问责制度,是衡量成熟法治国家的重要标志。行政法治要求政府必须守法,必须承担法律设定的一切责任。责任政府和法治政府是我国行政管理体制改革的方向。随着我国问责制的建立健全和行政管理体制改革的深入推进,我国政府正在从权利政府向责任政府、从人治政府向法治政府转变。

(四)吏治文化意义:问责制有利于构建社会主义行政文化

中国传统的吏治文化存在着许多的不良思想。首先是官本位思想,它只要求官员对上级负责,没有要求对民众负责,致使各级官员只重视手中的权力,而忽视其应履行的义务和应承担的责任,造成了社会公众与政府的疏离,致使政府及其官员在社会公众心目中的形象受损、权威性不足。其次是无过便是功,不求有功、但求无过,得过且过的思想。不少行政官员欣赏好人官、混事官,既无为、也无治。问责制有利于矫正这些封建的为官之道,强化权力来自于人民和权力责任不可分割的观念。群众是衣食父母,手中权力是人民给予的,权力和责任是不可分的,权力是用来为人民服务的。为官一任,不仅要服务一方,还要负责一方。构建社会主义新的行政文化,就是行政人员不仅不能滥用权力,而且还要勤政、廉政和优政。

(五)干部素质意义:问责制有利于提高公务员能力水平

建立责任政府,需要公务员转变观念,提高素质。但素质的提高仅仅靠理想教育和道德的约束是不够的,还需要强有力的纪律、制度、法规的约束。实行问责制度就是为了纯洁和优化我国的公务员队伍,提高公务员的素质。问责制能对那些失职或渎职的官员、违纪违法、滥用权力、以权谋私的官员起到很好的约束作用,从制度上遏制和减少腐败的发生;问责制能对“三拍”干部(决策拍脑袋想当然,执行拍胸脯保证,出问题拍屁股走人)起到很好的约束作用,促使他们时刻保持忧患意识和责任意识,认真做好本职工作,并不断提高自身的学习能力、观察能力和协调能力;问责制能对对无所事事、大错误不犯小错误不断的官员起到很好的约束作用,促使他们恪尽职守,兢兢业业,不断提高为人民服务的本领;问责制还能疏通干部“下”的渠道,解决干部能上不能下的问题,建立健全干部淘汰机制,不断优化干部队伍的素质。