人民监督员制度实践之探讨

王 楚 刘少夫

人民监督员制度是检察机关依据宪法和法律而创设的一种对检察权的新型监督模式,目的是为了解决监督者也要接受监督的问题,该制度实行近六年来,对于检察机关规范执法、文明办案起到了重要促进作用。但是在实践中也存在着一些偏差和有待完善的地方。

一、现行人民监督员制度存在的问题

(一)关于人民监督员的法律地位问题

2003年10月15日,最高人民检察院制定并颁布了《最高人民检察院关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定(试行)》(以下简称《规定》),之后又根据试点工作情况对《规定》进行了修改和补充,该《规定》第一条明确指出是依据《宪法》和《人民检察院组织法》等有关法律来制定的,但在有关法律中并没有对人民监督员的规定,因此,我们只能说该规定是依据相关的法理来做出的。其法理基础应当来源于《宪法》第二条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。……人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”以及《人民检察院组织法》第七条明确规定:“人民检察院在工作中必须坚持实事求是,贯彻执行群众路线,倾听群众意见,接受群众监督……”。但在最高人民检察院创设人民监督员制度的过程中,并没有得到全国人大及常委会的授权。而根据规定,人民监督员可以对犯罪嫌疑人不服逮捕决定的、检察机关拟撤销案件和拟不起诉的案件实施监督,这涉及到对检察机关在办理案件中的实质性权力的监督,以及对犯罪嫌疑人合法利益的切身保护问题。因此,人民监督员的法律地位目前仍然存在着不明确性,这也是该制度在实施过程中的遇到最主要的障碍之一。

(二)关于人民监督员的选举及任命问题

从各地检察机关聘任人民监督员的情况来看,都注重了监督员的代表性和广泛性,其中既有中共党员,也有民主党派,还有无党派人士,而且大多数监督员都有一定的社会职务,包括人大代表、政协委员等;在专业上,也有从事法律工作的专业人员。因此,这些人民监督员的组成是比较合理的。但在产生监督员的过程中也存在着一些偏差:

1.对于人民监督员的选举没有统一的明确的标准

根据《规定》的第五条,成为一名人民监督员应当具备五个条件:(一)拥护中华人民共和国宪法;(二)有选举权和被选举权;(三)年满二十三岁;(四)公道正派,有一定的文化水平和政策、法律知识;(五)身体健康。应当说该规定对人民监督员的要求不是很高,尤其是第四项,除了道德水平外,仅仅要求一定的文化水平和政策、法律知识即可,从立法的本意来看,应是着重于体现“人民”二字。但在实践中,该标准过于广泛,不具备操作性,由此导致对检察机关在聘请监督员时缺乏统一的明确的标准,只能大致从监督员的代表性和广泛性出发,更多地考虑的是其文化素质和社会职务。

2.对于人民监督员的选举产生过程缺乏中立性

根据规定里的第八条,对于人民监督员的产生由机关、团体、企业事业单位和基层组织经民主推荐、征得本人同意、考察后确认。而现在实践中,一般是人民检察院的人民监督员办公室以各种形式征询各单位的意见,然后由有关单位进行推荐,征得本人同意后,检察机关在考察后再决定是否聘请。由此可见,对于监督员的聘请与否的决定权是在检察院自身所有,这就免不了给人的感觉是自己请人来监督自己,而导致监督员产生的过程缺乏中立性。

(三)关于人民监督员的监督程序问题

1.关于人民监督员的随机抽选问题

对于需要参加案件的监督时,如何对人民监督员进行挑选,《规定》并没有明确,实际操作中,大多由人民监督员办公室的工作人员进行单向联系,而且是先由办案单位初定案件监督的时间,再来通知人民监督员参加。由于每个人民监督员都有自己的工作,部分还有一定的社会职务,因此在实践中就演变成谁刚好评议那一天有空,谁就参加的情况,影响了人民监督员监督案件的严肃性。

2.关于对案件的评议过程

评议案件时,通常先由案件的有关承办人员介绍案情,然后陈述拟撤消案件或不起诉的理由,说明与案件有关的法律适用情况,在陈述过程中,一名人民监督员负责记录工作,陈述完毕后,监督员向承办人员提问,提问完毕后,全体检察人员退场,由人民监督员进行合议。可以说,上述的监督工作基本上都是按照《规定》第24条实施的。但是也存在以下问题:一是在案件承办人员介绍完案情后,就直接让监督员们合议,合议完一个案件后又直接开始下一个案件的介绍,监督员因为时间仓促,对案情缺乏详细了解,可能导致监督流于形式;二是人民监督员在具体实施监督的过程中,究竟是依照法律还是依照普通公民的情理来作出判断?如果要求其依照法律来作出评议,但大多数监督员是不具备法律知识的,很明显就勉为其难;如果依照情理来判断的话,根据监督的内容,犯罪嫌疑人不服逮捕决定、检察机关拟撤销案件、不起诉案件这三类案件都处在刑事诉讼中一个关键的环节点上,涉及到对刑事诉讼整个程序的认识以及对整个案件的处理,又明显与刑事诉讼法的依法办案的原则相违背。

(四)关于最终的监督结果及效力问题

目前,对人民监督员的监督意见赋予了较强的法律效力,即对逮捕、撤销案件和不起诉三种职务犯罪案件提出监督意见的,如果参加监督的多数人民监督员对检察委员会的决定有异议的,可以要求上一级检察机关复核,这种规定值得肯定。但因为最终决定权仍然在检察机关,其制约性就显得不够充分。

二、完善我国人民监督员制度的建议

(一)从立法上赋予人民监督员确定的法律地位

随着人民监督员制度的不断推进,该制度已为越来越多的人所认可,尽早实现这项制度的立法化在理论界与实务界已基本达成共识。对此有学者建议专门起草一部《人民监督员法》,我们认为,由于人民监督员制度现在还处在初步探索阶段,起草单行法律的时机还不成熟,在目前情况下最好的做法就是将其写进《人民检察院组织法》和《刑事诉讼法》。其中关于人民监督员制度及相关原则性问题写入《人民检察院组织法》和《刑事诉讼法》即可,同时,对于三类案件的监督,由于涉及到刑事诉讼的实体性和程序性的实质监督,应当写入《刑事诉讼法》。至于“五种情形”,由于只是形式上的监督,没有涉及到实质性的权力介入,就没有必要写入法律,由最高人民检察院通过规定的形式发布即可。

(二)完善人民监督员的选举任命机制

为体现人民监督员的权威性和中立性,笔者认为,应当参照人民陪审员制度的具体做法,由各级人大常委会来任命人民监督员,同时,由于人民监督员来自社会各界,虽然大都具有较高文化水平和素质,但对检察机关的业务不是很了解,对刑事诉讼也缺乏认知,在选举任命之后,要对人民监督员进行定期或不定期培训,提高人民监督员的法律知识和水平,增强人民监督员的监督实效。

(三)完善监督程序

一是要给人民监督员充分的准备时间,避免走过场式的监督。建议对于比较重大的案件或存在着争议的案件,应当至少提前三日书面通知人民监督员,并由案件的承办人将案件监督的内容(是拟撤消还是拟不起诉)、需要参考的法律法规以书面材料的形式给监督员,让监督员在时间上和理论准备上有一个较为充分的准备,避免案件承办人一介绍完就马上开始讨论这样的形式化监督。二是为防止评议的形式化,建议人民监督员办公室在邀请人民监督员的过程中,一次合议成员组的组成至少要有一名从事法律工作的监督员。

(四)提高最终监督决定的权威性

在现阶段,对于案件的监督结果最终决定权仍然在检察机关,人民监督员的相对独立性没有得到体现,其对检察机关的制约性就显得不够充分。由此,对于最高人民检察院创设人民监督员制度而言,要最终实现实质性监督,避免该制度的形式化,就必须赋予人民监督员对案件的监督结果的最终决定权,检察机关对于该决定,应当服从并执行,这应当作为人民监督员制度的最终的一个发展方向。