对科学发展基层民行检察工作的思考

陈 一 刘 晶

开展学习实践科学发展观活动,既是检察机关服务科学发展的要求,也是推进各项检察工作自身科学发展的需要。民事行政检察制度是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分,具有鲜明的中国特色。如何在现有制度框架内,以科学发展观为指导开创基层民行检察工作的新局面,是摆在我们面前的一项重要课题。

一、实践科学发展观对开展民行检察工作的基本要求

作为中国特色社会主义理论体系的最新成果,科学发展观必然成为中国特色社会主义法治的指导思想,而作为中国特色社会主义法治重要组成的中国检察事业,就必须以科学发展观为统领,与时俱进,不断创新。结合到检察工作实际,推动民行检察工作科学发展至少包涵了以下几个方面的意思:

(一)坚持以人为本

以人为本是科学发展观的核心,民行检察工作中贯彻以人为本,有两层涵义:一是,要把保障人民权益这一根本的出发点和落脚点贯穿于我们执法工作的始终,真正做到执法为民;民行检察的基本职责就是要通过对民事审判活动和行政诉讼活动的依法监督来维护司法公正,保障人民受损的权利得到有效救济。二是,实施“人才强检”战略,培养出具有较高专业素质,丰富办案经验的民行检察人才,打造一支政治素质过硬、执法严格公正、作风清正廉洁的民行检察队伍。

(二)树立大局意识,服务经济社会发展

发展是科学发展观的第一要义,也是我们社会主义法治的主题。就我国的基本国情看来,更好地服务于经济社会发展必然是现阶段各项检察工作的重要目标。民行检察工作既关乎百姓生活,也关系发展大局,虽然只是检察工作的一项具体业务,但也要能够统揽全局,通过法律监督为经济社会又好又快发展提供强有力的司法保障,同时,也要以经济的发展来推动民行检察工作的不断发展。

(三)协调各方关系,促进社会和谐稳定

民行检察监督法律关系往往涉及多方利益,如何正确处理监督主体与被监督各方的法律关系既是民行检察工作可持续发展的保证,也是构建和谐社会的保证。在民行检察工作中,首先要注重协调好检法两家的关系,正确认识和处理人民检察院与人民法院的法律关系是做好民行检察工作的基础;其次要协调好检察院与诉讼当事人之间的关系,做好当事人的息诉服判工作;最后还要协调好当事人(主要是申诉人和被申诉人)之间的关系,让矛盾纠纷得到合理的解决,最大限度地实现社会和谐。

(四)做到统筹兼顾,实现执法办案的法律效果与社会效果的有机统一

统筹兼顾是科学发展观的根本方法,搞好民行检察就要将这一方法自觉运用于司法实践之中,兼顾好民行检察监督法律关系主体各方的利益,做好实体法与程序法的衔接,将一般监督与诉讼监督相结合,将严格依法监督和不断创新监督方式相结合,将民行检察监督和释法说理工作相结合,将抗诉监督的“刚性”和再审检察建议的“柔性”相结合,注重监督的实际效果,维护社会公平正义。

二、科学发展基层民行检察工作所面临的困难

基层检察院民行检察部门目前承担的主要工作有:办理提请抗诉的民事、行政申诉案件;通过再审检察建议对同级人民法院的民事诉讼活动和行政审判活动进行监督;通过提出改进工作检察建议对同级法院的执行程序进行监督;支持农民工起诉;息诉服判。但诚如前文所述,因民事行政检察制度起步尚晚,司法经验不足,而现时的法律规定又不够具体明确,可操作性不强,导致民行检察特别是基层检察院的民行检察工作相对薄弱。当前基层民行检察工作的开展主要面临以下几个方面的困难:

(一)案源缺乏

案源缺乏一直以来都是阻碍基层检察院民行检察工作取得突破的“瓶颈”。这是因为:依照我国现行法律规定,只有作出生效判决、裁定的上级检察院才有权抗诉,而我国又实行的是两审终审制,现实中,大量的案件都要经过二审程序,一审就生效的裁判较少,而对一审生效裁判不服申诉至基层检察院的案件就更少。大量的申诉案件集中到地市级检察院和省级检察院,形成“上级无人办、下级无案办”的“倒三角”现象。虽然发再审检察建议能够有效弥补抗诉监督的不足,但由于其有缺少法律明确规定等自身局限,尚需在实践中不断改进和完善,所以,我们还是应当立足抗诉——这一民行检察最主要也是最有力的监督方式履行监督职能。

(二)缺少必要宣传

因受到案源缺乏、民行案件本身社会关注度小等原因的影响,民行检察工作可能的宣传机会并不多,加之社会公众对相关的法律制度,特别是对检察机关的法定职权缺乏全面了解,以致民行检察部门往往是“处在深闺人未识”,大多数人甚至不知道对于人民法院生效的民事行政裁判不服,还可申诉至人民检察院。民行检察工作长期不被新闻媒体关注,对外宣传的途径也十分有限。作好宣传工作,扩大自身的社会影响,让公众更多地了解民行检察的基本职能和工作流程,应当作为推动民行工作科学发展的一项重要举措。

(三)基层法治环境中存在的一些痼疾

一项司法制度只有植根于适合其生长的法治土壤之中才能获得保障其生长壮大的养料,基层的民行检察工作要想迈上新的台阶也必须有适宜其发展的法治环境。目前基层法治状况还不是十分理想:少数领导干部缺少法治观念;以权代法、以权压法的现象仍然存在;部分百姓的法治意识比较淡薄,特别是有些案件当事人尚未参透法律规定,仅凭自己的直觉判断就到检察机关无理纠缠的现象时有发生。此外,能否处理好人民检察院与人民法院之间关系也一直是基层民行检察工作能否顺利开展的关键,过分强调检法协作会造成监督不力,而片面强调硬性监督又会招致法院的不配合、抵触甚至排斥,出现借(调)案卷困难,审理期限随意延长,有错不纠等问题。

(四)民行检察队伍不能完全适应工作发展的要求

由于民行检察工作具有专业性强、发展更新速度快等显著特点,所以对民行检察干警的专业素质要求比较高。出于工作的统筹安排和工作重心倾斜,民行检察部门的人员变动往往较为频繁,造成骨干队伍不稳定,且新上岗的民行干警往往没有经过专门的岗前业务培训,知识结构可能存在局限,实践能力也比较欠缺,这与将以人为本作为核心的科学发展观要求不相符合。

三、如何推动基层民行检察工作科学发展

就基层检察院而言,以科学发展观为指导推进民行检察工作的开展,只能是在现行的法律制度框架之下,创新工作思路,改进工作方法,打好群众基础,提高工作效率。笔者认为,推动基层民行检察工作应当做好以下几个方面的工作:

(一)充分发挥再审检察建议的作用,加大办案力度

1.扩大案件来源,巩固案件数量。为改变基层院民行抗诉案件案源缺乏的现状,民行部门要进一步加强与当地司法局、律师事务所、法律服务所的沟通与联系,主动寻找案源;充分利用报刊、电视、网络等媒介,让公众更多地了解民行检察职能;通过参加“举报宣传周”、“农民工日”、“12.4法制宣传日”等活动,大力宣传民行检察工作的内容和工作程序,广泛收集案件线索。

2.严守业务规范,确保案件质量。遵照基层检察院院规范化建设达标创建工作的要求,组织干警认真学习业务工作手册,并严格按照办案规则和各项工作制度办理案件,做到细中求准、准中求稳、稳中求精,力争把每一个案件都办成经得起检验和推敲的精品,以案件的高质量来树立民行检察监督的威信。

3.总结办案规律,提高办案效率。在依法履行监督职能的同时,尽量加强与人民法院的沟通协调,采取诸如案件受理情况通报、重大疑难案件研讨、办案信息反馈、检法联席会议等措施,促进检、法两家达成统一的认识;充分挖掘再审检察建议的优势,积极采用再审检察建议监督,弥补抗诉监督的不足。

(二)丰富监督手段,拓展监督范围

1.加强对执行程序的监督。基层检察院要抓住中央和高检院要求对民事执行实施法律监督的契机,找准法院“不执行”、“执行难”的症结,对人民群众反映强烈的、确有问题的民事执行裁定、执行决定和执行行为等运用改进工作检察建议、纠正违法通知书等方式开展监督。

2.注意发现司法不公背后的违法犯罪线索。在受理审查民事、行政申诉案件过程中,增强干警发现违法犯罪线索的意识,积极与控申、职侦等部门协调配合建立职务犯罪案件线索管理、移送机制,重点关注隐藏在虚假诉讼、虚假调解、企业破产等案件领域中的审判、执行人员违法犯罪线索及其他职务犯罪线索,及时向有关主管部门移送,把民行检察职责与检察机关整体法律监督职责密切结合。

(三)创新工作思路,探索实践多项民行检察业务

1.积极推进支持起诉工作。支持起诉是我国民事诉讼中特有的一项法律制度,检察机关从保护国家和社会公共利益的角度出发开展支持起诉工作有利于维护民生,保障民利。基层检察院应当加大对侵害国有资产、侵害农民工、下岗职工等弱势群体合法权益的民事案件支持起诉的力度,动员社会力量与民事违法行为斗争,维护社会公平正义。

2.通过改进工作检察建议的方式对行政机关和公务人员的违法行为实行法律监督。依据宪法法律赋予检察机关的法律监督职能和检察院办案规则的具体规定,检察机关可以对行政机关和公务人员的违法行为进行监督。针对当下部分基层行政机关和公务人员的违法行为大量存在的现状,基层检察机关探索开展一般监督确有必要。

(四)加强队伍建设,提升干警素质

贯彻落实“人才强检”战略,通过岗前培训、业务指导、互派交流、岗位练兵、干警自学等方式提高民行检察人员的专业素质,特别是加强对民商事法律及相关司法解释的学习和法理研究,提高法律文书的说理性。

四、结语

民行检察工作虽然年轻,但发展潜力巨大。经济和社会的不断进步给民事行政检察工作带来了良好的发展机遇,同时也让民行检察面临着更加严峻的挑战。只要我们基层民行检察人能够树立信心,鼓足干劲,以科学发展观为统领,与时俱进,勇于超越,就一定能够开创出基层民行检察的新局面。