浅析适用检察建议的问题与对策

缪海英

检察建议是检察机关依照宪法和法律规定,在履行法律监督职能时向有关单位提出的司法建议①。从具体内容上看,检察建议是检察机关在履行法律监督职能过程中,为有利打击、减少和预防犯罪,针对有关单位在执行法律法规等规章制度以及法制教育等方面存在的问题,有针对性地提出的纠正违法、堵塞漏洞、消除隐患、防患未然的整改建议。检察建议作为一种社会监督形式和手段被广泛运用,为维护社会稳定起到了一定的积极作用。然而,随着法制建设的不断深入和完善,检察建议的存在受到了学界的质疑,甚至检察系统内部对检察建议的认识也存在不同的理解,这不仅影响了检察建议的质量,也很大程度地影响了检察建议的作用。对此,笔者认为极有必要对检察建议进行再认识和提高,对检察建议的运用进行再规范。

一、适用检察建议的合法性、合理性

人民检察院是国家法律监督机关,在司法实践中,通过审查起诉、民事行政检察等对诉讼活动进行监督,通过批准逮捕职能对侦查活动进行监督,通过侦查职务犯罪对国家工作人员履行职务进行监督。同时,《中华人民共和国刑事诉讼法》②和《中华人民共和国人民检察院组织法》③中均对人民检察院向公安机关、法院提出“检察建议”进行了原则性规定。《人民检察院刑事诉讼规则》④以及《中共中央国务院关于加强社会治安综合治理的决定》⑤规范性文件中则明确规定提出“检察建议”的若干情形。《检察官法》⑥明确规定提出检察建议或对检察工作提出改革建议被采纳,效果显著的,应予表彰。虽然上述规定没有明确检察建议的具体内涵,但却认可了检察机关拥有检察建议权。如此可见,检察建议是检察监督职能的一种衍生的、非诉讼监督权,检察机关适用检察建议符合法律精神。

此外,从长期的检察实践看,检察建议是检察机关发挥法律监督职能,具有一定法律效力的非诉讼法律文书,体现了检察机关发挥法律监督职能作用的延伸和辐射,是扩大办案效果的一种形式⑦。检察机关在侦办职务犯罪、审查批捕、审查起诉等办案过程中,往往容易发现发生刑事案件的机关、企事业单位在制度和管理上存在的漏洞和问题。检察机关通过分析发案特点和原因,及时提出有针对性的检察建议,对预防和减少犯罪的发生,有效纠正违法行为起着重要作用。正如“正义网”报道的一个个实例:检察建议保“的士”司机平安、一份检察建议18万元公款;检察建议化解“校园暴力”、检察建议60名失足少年判缓刑等等,这些事实恰恰说明了检察建议的存在是十分有利于国家干部、国家机关、企事业单位乃至社会的健康发展。

二、适用检察建议存在的问题

如前文所述,虽然检察建议于法有据、于实有利,但在司法实践中仍难免出现一些问题。结合我院的一些情况对检察建议的有关问题进行了初步了解,笔者认为检察建议在实践中主要存在以下几个问题:

(一)检察建议文书制作不规范

首先,检察文书内容制作不严谨。目前仍有不少检察建议书制作不规范,违反了法律文书的用语要求,如有的检察建议以院的名义发出,有的则以职能科室的名义发出等,很大程度上降低了检察建议的权威性。其次,制作程序不规范。目前检察建议没有遵循统一的程序规范,在制作、签发、审批、管理、效果反馈等方面都相当随意,无规可循,一定程度上破坏了检察建议的严肃性和执行力。

(二)检察建议质量不高,针对性不强

检察建议质量不高,特别是建议事项没有经过对案件发生的原因、特点和规律缺乏深入细致的分析,或虽有分析但泛泛而谈,流于形式,缺乏实质性内容,对发现的问题、原因笼统地表述为“财务管理制度不健全、不规范,财经制度执行不严”等,提出的对策则是“加强干部职工政治思想、法制教育,提高政治业务水平、职业道德和法律素质,完善相关财经制度”等。建议问题、原因及对策千篇一律,对被建议单位没有任何可以整改借鉴的地方,缺乏针对性和可操作性,从而也导致执行效果差。

(三)检察建议执行效果差

检察建议发出后,由于承办人工作任务繁忙或重视不足等原因,没有及时与收文单位沟通,督促、协助其整改落实,特别是当建议质量不高时,收文单位往往也是草草完成回复、应付了事,这样不仅没有发挥其应有的作用,反而削弱检察建议乃至检察机关的权威。其次,在制发检察建议时,存在把建议直接并且只发给发案单位,忽略某一行业或几个部门普遍具有的系统性、倾向性问题等问题,而自己纠正自己的错误往往是最难的,特别是当涉案人员为单位主要负责人时,最终导致建议内容无法落实、执行。

三、规范适用检察建议,有效提高执行力

毫无疑问,如果没有得到切实的落实,再多再好的检察建议也只是一纸空文。笔者认为应从以下几个方面提高检察建议的执行力:

(一)统一管理,规范检察建议书的格式

为了加强对检察建议的管理,督促检察建议的切实落实,有必要对检察建议实行统一管理,在格式、内容、适用范围、适用时间、适用程序进行全面规范,具体包括检察建议的制作、发布、发送、备案、回复、异议、变更、撤销程序等等,突出对检察建议的适用范围、时效、程序、质量的控制。同时,通过加强对检察建议的流程管理,动态关注检察建议的施行情况,针对其在施行过程中所遇到的问题和阻扰障碍,采取有效措施予以解决,保证检察建议制作和发布的严肃性和权威性,促进检察建议得到切实的落实。

(二)提高检察建议质量,有的放矢

检察建议所依据的事实理由是否真切,其具体理由是否充分,其措施是否切实可行,严重影响着被建议单位对检察建议的态度和接受程度。因此,提高检察建议质量是扩大检察建议有效适用的关键。检察机关在制作检察建议之前,必须通过调查全面掌握案件的事实情况,深入分析被建议单位在制度和管理存在的问题和漏洞。只有加强调查研究的工作,全面摸清具体情况,准确把握问题所在,做到言之有物、言之有理、言之有据,才能在检察建议中做到有的放矢切中要害,避免言之无物的空话套话,确保检察建议内容的针对性、措施方案的可行性。

(三)整合监督机制,督促检察建议的落实

检察建议的落实作为一项跨单位、部门工程,仅仅依靠检察机关自身的力量难以保证检察建议得到落实。因此我们必须充分利用被建议单位外部的刚性监督机制,整合各种监督机制,形成监督合力,督促检察建议的落实。如对公安机关、人民法院等机关提出的检察建议,如果被建议单位不予采纳落实,检察机关应采取其它法定监督方式或者向其上级主管部门报送检察建议,或者向同级人大常委会报送备案检察建议,发挥各部门权力监督的刚性,使检察建议的内容得以落实;对企事业单位提出的检察建议,如果被建议单位不予采纳落实,检察机关应向被建议单位所属的行业协会、业务主管部门报送检察建议,发挥这些协会、部门业务监督的刚性,落实检察建议的内容。

(四)强化跟踪回访,确保建议取得实效

检察建议发出之后,检察机关应主动到被建议单位了解情况,就建议所提问题是否符合实际,是否有遗漏,建议措施是否适当等方面,向其征求意见;及时询问建议落实的情况和遇到的困难,帮助被建议单位解决影响检察建议落实的弱点、焦点以及难点问题,督促被建议单位落实检察建议,既服务了被建议单位,又可以确保将检察建议落实到实处。其次,检察机关收到被建议单位的回复后,应当组织人员适时对收文单位开展回访,考察检察建议落实情况,进一步巩固成果。

最后,笔者认为,为适应依法治国的要求,应尽快立法确立检察建议的法律地位,以便确保检察建议权行使适当,全面发挥预防犯罪和其他违法问题发生,保障经济健康发展和社会安定的作用。而在当前立法机关尚没有完善相关法律规范的情况下,人民检察院有必要对相关问题作出相应的规范,以弥补立法上的欠缺,更好地开展检察建议工作提供法律依据和实践指向。值得注意的是,无论在任何情况下,检察建议的质量对于其作用的力度都有着直接影响。因此,检察机关应严肃对待检察建议,要进行认真调查研究、科学分析和准确判断被建议单位的问题,做到对症下药,才有可能受到被建议单位的欢迎和重视,从而真正发挥检察建议的作用。