涉检信访工作机制完善探讨

卢 阳

当前,我国处于社会转型时期,社会不稳定因素增多,社会矛盾日益突出,导致信访数量居高不下,集体访、重复访、多头访、缠访闹访等疑难复杂信访案件比例增大,涉检信访工作面临着十分严峻的考验。近年来,检察机关经过长期努力,采取了多种有效措施,建立了行之有效的涉检信访工作机制,解决了一大批群众反映强烈的涉检信访问题。但是,由于涉检信访工作起步晚,难度大,工作机制建设还不能完全适应形势发展的需要,出现了一些比较突出的问题。因此,建立和完善行之有效的涉检信访工作机制,成为推动涉检信访工作制度化、规范化开展的重要途径,对有效防止重复访和越级访的发生,维护社会和谐稳定具有重要意义。

一、健全事前预防机制,从源头上预防和减少涉检上访的发生

(一)完善案件质量考评监督机制,强化源头治理意识

建立从源头杜绝涉检信访发生的案件质量综合考评体系和质量监督机制,把因工作瑕疵引发涉检信访作为衡量案件质量的考评内容,强化办案人员从源头防止涉检信访发生的责任意识,在执法中不仅注重法律效果,更要重视结案后息诉罢访工作,耐心做好当事人的释法说理工作,防止因工作瑕疵引发涉检信访。对因执法不规范或因严重不负责任致使矛盾激化引发的涉检信访,控申部门接待后,应把情况报监察部门,由监察部门调查核实,查证属实的,要责成相关部门对存在的问题进行研讨,查找原因,总结经验教训,并对责任部门和责任个人进行通报,情节严重的还应当按照相关规定进行处分。

(二)建立涉检信访风险评估预警机制,及时掌握涉检信访苗头

所谓涉检信访风险评估预警机制,就是要求检察机关自侦、公诉、侦监等业务部门要对正在办理的自侦案件、审查批捕刑事案件、审查起诉刑事案件进行评估预测,当预测到可能发生案件当事人涉检信访案件时,或已经将情况报控告申诉部门备案,并与控申部门共同研判涉检信访发生的可能性以及存在的隐患,按规定制定排查化解预案,联合做好涉检信访的预警与排查工作。内部预警机制的关键在于如何确定案件有涉检信访可能性,笔者认为,应当确定下列两类案件为有信访隐患的案件:一是存在一定信访风险,但承办部门不能够自行消除信访隐患的案件;二是本部门受理案件时就已经发生信访状况,或者虽然尚未发生,但是存在现实信访风险,承办部门难以消除或者难以有效预防信访事件发生的案件。①

二、建立健全多元化事中调处机制,有效控制和化解涉检信访

(一)全面落实首办责任制,构建处理初访的责任机制

控告申诉首办责任制是高检院为提高检察信访工作质量和效率,把管辖内的控告申诉信访件,解决在首次办理环节而推出的一种责任制度。首办责任制要求控告申诉部门按照“分级负责,归口管理”的原则,把属于检察机关管辖的控告、申诉分送有关检察院和本院有关部门办理。全面落实首办责任制可以从以下几个方面入手:一是要加大对首办责任制的落实,完善具体的工作机制。要根据高检院制定的首办责任制以及处理来信来访的分工等内容,结合工作实际和区域特点,制定符合自身工作实际,具有针对性的机制。二是要树立全院一盘棋的大首办观念。控告申诉首办责任制不仅是控告申诉部门的首办责任制,也是检察机关的首办责任制,检察机关内部相关的部门都可能成为首办责任部门,对属于其办理的控告申诉案件承担首办责任。②三是要加强对首办责任制的督促检查,确定首办责任制的督察部门。可以将首办责任制的落实纳入到监察部门的检务效能督察范围中,由监察部门依据首办责任制实施细则来对首办案件进行监督检查,重点检查案件的息诉情况,防止部门间的扯皮、推诿现象。

(二)完善矛盾纠纷调处机制,通过多种途径化解矛盾纠纷

针对严峻的涉检信访形式,只有建立健全多元化的纠纷调处机制,通过多种有效途径,才可以有效化解多种类型的涉检信访。一是建立重点信访的排查机制。定期对所有来信来访进行排查,把有可能引发越级访或者群体性突发事件的等疑难复杂上访案件列为涉检信访重点案件,逐案分析研判,并制定化解方案,确定包案领导、包案责任人、息诉时间、息诉标准,做到底数清、情况明、责任到位、化解有力。二是完善突发事件的应急处置机制。成立专门的应急处置机构,在遇到突发情况时,由控申部门层报应急处置机构负责人,通知法警队、办公室、行政处等部门,共同做好突发事件处置工作。对于不听工作人员劝阻,在信访接待场所滞留、滋事或聚众扰乱社会秩序等闹访缠访的行为,可以通知当地公安机关采取措施,进行行政或刑事处罚。三是完善内外部协调联动机制。解决问题、化解矛盾,需要多个部门的密切协作配合,一方面要整合检察机关内部的资源,加强部门之间的有效沟通和协作,共同化解矛盾纠纷,维护社会稳定。另一方面还要加强与外部的联系协作,共同做好稳定工作。加强与区委、区人大、区政法委、区法院、区信访办等部门的信息沟通和工作协调。定期向有关信访部门报告和通报信访情况,尤其是对群体信访和突发性事件,随时上报及时续报。四是建立下访巡访机制。定期深入到街道、社区、信访人家中,了解情况,体察群众的实际困难,帮助解决群众实际问题。

(三)建立心理疏导机制,破解精神障碍偏执来访难题

由于部分涉检信访人员存在心理及精神障碍,即使对其反复说理释法仍收效甚微,因此可以适时引入心理咨询,及时调整当事人的心理状态,扭转其不良的思维定势,引导当事人以理性合法的形式解决矛盾。一方面,要对信访工作人员进行心理咨询培训,提高工作人员的心理疏导和定纷止争能力。另一方面,可以聘请心理学专业人员参与信访接待,对有精神障碍或者偏执的来访者积极开展心理疏导工作,缓解、消除信访人的不良情绪,推进问题解决。因此,可以与专业心理咨询机构建立一定的联系,确定几名专业心理咨询专家专门参加心理咨询工作。

(四)探索试行涉检信访听证制度,有效化解复杂疑难信访

目前,许多信访人在反映的问题得不到及时解决,或者虽得到处理但仍不满意的时候,就可能会重复访、越级访,甚至缠访闹访。针对这种情况,探索试行涉检信访事项公开听证,通过双方公开有关证据和相关政策法律,充分尊重信访人知情权,满足其心理感情宣泄的需要,有利于疏导信访人,使其放弃一些无理信访要求,促使矛盾的化解,有效解决复杂疑难信访。

但目前涉检信访事项公开听证还限于一些检察机关的探索和尝试,因此在适用时应严格把握听证人员选任、听证的范围、程序等几个方面的问题。一是对听证人员的选任严格把关。听证委员会的委员可以聘请人大代表、政协委员、人民监督员、法学专家、心理学专家等具有一定社会影响力和专业能力的人士。同时,也可以邀请信访人信赖的亲属朋友、律师以及居住地居委会人员参与听证。二是明确听证范围。由于公开听证涉及面广,政策性强,不确定因素多,因此实践中应适用于特殊的信访案件,尤其是一些重大、疑难案件,特别是那些缠访缠诉不止的案件。笔者认为下列几项听证范围值得借鉴:1.涉及人数多、群众反映强烈、争议较大的信访事项;2.信访人对有关部门作出的信访事项处理意见或复查意见不服,反复信访,或者要求过高,反复越级信访的;3.社会上有重大影响的信访案件;4.检察机关认为其它需要通过公开听证解决的信访事项。③三是确定听证程序。听证应该在听证委员会的组织下公开审查,由当事人与办案机关承办人各自陈述观点和理由,进行质证、辩论、陈述意见,听证小组最终依法作出复查、复议决定。要对听证前、听证中、听证后的每一个步骤制定具体的程序,确保在听证过程中做到公开透明、程序合法、公正高效。

三、建立事后处置机制,从程序上和实质上实现息诉罢访

(一)建立无理重复访的终结机制,程序上实现信访处置的法制化

目前,存在一部分信访人的要求明显过高,虽经多个部门解决,仍然反复进入本院或上级机关、各级政府、人大等部门信访,导致上级院等机关接访后的反复交办、转办,使承办单位又要反复报告、重复答复,耗费了大量不必要的成本,影响了正常的信访工作秩序。因此,要建立无理重复访的终结机制,使信访者明确信访不是无休止的,既有利于减少重复信访,维护信访秩序,也有利于维护国家机关的信访秩序,促进社会稳定。④我国《信访条例》第34条、第35条规定了三级终访的机制,即信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的,可以请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。如果对复查意见不服,可以向复查机关的上一级行政机关请求复核。信访人对复核意见不服,仍然以同一事实和理由提出投诉请求的,各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。处理重复涉检信访可以借鉴类似的方法,赋予信访人申请复查和复核的权利,但是对于经过三级审查后仍不服的,仍以同一事由提出的,各级检察机关和其他信访部门可以不再受理。这既为信访人提供了复查、复核的救济渠道,更好的维护信访人的权利,也可以防止和减少信访人缠访闹访以及无理重复访,维护检察机关处理决定的司法权威。

(二)建立涉检信访受害人救济制度,根本上化解涉检信访矛盾

程序上终结涉检信访并不意味着实现了真正意义上的息诉罢访,只有从根本上解决信访人的实际问题,才能从根源上化解涉检信访矛盾,真正做到息诉罢访。对一部分涉检信访受害人进行救助,有效解决他们的实际困难,既可以体现检察机关的人文关怀,又可以缓解其生活压力,防止其产生社会对立情绪,有利于社会的和谐稳定。因此建立涉检信访受害人救济制度,是符合涉检信访工作的本质要求,可以有效解决涉检信访工作难题,真正实现息诉罢访。受害人救济机制应当对对被救济人员的范围、救济程序、救济资金的来源和管理进行明确规定。其中救济人员的范围是该机制的关键,笔者认为下列被救济人的范围值得借鉴:一是遭受侵害,但因事实不清、证据不足,检察机关决定终结诉讼程序,经复查维持原决定,被害人无法通过附带民事诉讼等法律途径获得赔偿,造成严重生活困难,确需救助的;犯罪嫌疑人死亡或与赔偿义务人不是同一主体,当对犯罪嫌疑人作出不起诉决定时,被害人得不到赔偿,造成严重生活困难,确需救助的。二是举报人、证人等向检察机关举报、作证,遭受打击报复,无法通过法律途径获得赔偿,导致严重生活困难,确需救助的。三是由于检察机关在执法过程中的过错行为给当事人造成人身或财产损失,但根据现行法律、法规和政策,当事人无法取得国家赔偿,生活严重困难,确需救助的等。⑤