国际投资立法现状的原因分析

邢 梅

经济全球化己成为不可扭转的趋势,它要求贸易和投资自由化。许多国家、政府间组织和国际民间组织致力于国际投资多边立法,虽然取得了一些成果,但是这些现有的多边投资公约适用范围有限,且往往只涉及到国际投资领域中的一些专门事项。虽然二战后,国际社会从未停止过多边投资立法,但除了就一些非实体性的、单方面的问题达成协议外,至今为止还没有产生一部综合性的全面调整国际投资的多边条约,这种局面是不符合世界经济发展的潮流的。

一、根本原因:发达国家与发展中国家立法价值观的分歧

发达国家倾向于建立一个高度自由化的投资条约,发达国家的这种高度自由化的立法倾向的目的是使其资本渗入最具潜力的市场,进行最有效的组合,采取最有效的运行方式,以获取最大的利益。

而发展中国家的外资立法却经历了痛苦的演变。首先,20世纪80年代以前,许多发展中国家为维护政治独立和经济主权,对外资的态度带有明显的限制性。它们借助联合国大会,通过联大决议的形式,反复重申国家对自然资源的永久主权和东道国对外资的管辖权特别是对跨国公司管理与控制的权力,以及征收与国有化权力等代表新的国际经济新秩序的原则和规定,对那些片面维护跨国投资者利益的所谓西方国际法规则提出了强烈的质疑。其次,80年代中后期,落后的国内经济局面加上严重的外债危机和恶劣的投资环境,使得流向发展中国家的国际直接投资急剧减少。在此背景下,发展中国家纷纷出台或修改外资法以改善国内投资环境,对外资采取严厉措施的情形已较为少见:仅以国有化事件为例,1975年全世界共发生此类事件53起,1985年猛然下降到1起,而从1985年至1991年间,还没有发生过国有化事件。战后国际直接投资大部分是在发达国家之间进行的,而发展中国家由于资金奇缺,所以不得不被动地回应。

二、内部原因:有效立法平台的缺乏

要想在一个多元化的国际社会达成一个与各自利益密切相关的投资协议,没有一个有效的立法平台,是十分困难的,虽然许多国际机构也有过努力,但由于各自的局限性,均难担当重任。

(一)世界银行的努力

1991年,世行和国际货币基金组织联合设立的发展委员会就认识到,需要制定一个整体性法律框架,以促进外国直接投资。这一任务由世界银行总裁指派的一个工作组承担。1992年该小组向发展委员会提出了《外国直接投资待遇指南》,世行承认,这个指南的制定不是宣告即己确认的国际法规则,因为在此领域尚缺乏关于哪些规则已构成即已确认的国际法规则的普遍共识。这些规则在性质上应当是不失偏颇的,因而可能获得广泛的国际承认。但是,从总体上看,世行指南偏重于对外国投资的保护,并主要反映了发达国家关于外资保护的理论与实践。可见,作为综合性投资立法平台,世界银行有其局限性。

(二)经合组织的努力

OECD的MAI方案虽然美好却脱离了现实,虽然高度自由化的投资协议是符合经济全球化和投资自由化趋势的,但经合组织却忽略立法水平应当与经济发展水平相适应,特别是国际范围内的经济立法应当符合世界各国的一般经济发展水平,特别是要照顾发展中国家。OECD的MAI草案完全是为发达国家的利益而设定的,这是极不符合国际经济新秩序的。从MAI谈判过程中表露出的种种分歧和矛盾可以看出,一个真正有效的综合性多边投资条约,必须同世界各国经济发展的一般水平相适应,反映各国的利益,谋求国家利益“共赢”。鉴于此,经合组织不能承担作为多边投资立法平台的重任。

三、外部原因:局部利益成为国际投资立法的新障碍

在一系列多边投资立法因遭到发展中国家的抵制而搁浅时,发达国家一方面继续运用经济贸易上的实力和谈判优势向发展中国家施压,要求将更多的投资问题搬上立法日程;另一方面发达国家彼此之间加紧协调有关投资的问题,于是一系列区域性多边投资协议得以产生,这些区域性投资协议是与区域内成员经济基础相适应的。然而,正是这些高水平的、高度自由化的区域性投资协定将成为今后国际投资多边立法的障碍。

区域性多边投资协定是与区域经济水平相适应的,贯穿于其中的是区域内成员的立法价值观,而国际投资立法应该反映的是各国的共同价值观,这样,占有优势地位的发达国家是不肯轻易放弃自己的立场的。而且区域多边投资协定是为区域利益而设定的,区域内部高度自由化的投资准入制度和投资保护制度以及高效的投资争端解决制度充分保证了区域内的投资自由化,如果要在国际社会形成综合性的多边投资规则,它们的利益肯定受到影响。虽然,从长远来看,建立国际多边投资协定有利于各国的利益,但是又有哪个国家愿意放弃眼前丰厚的利益而寄希望于没有保证的预期利益呢?所以,区域多边投资协定势必成为今后国际投资立法的新障碍。

至今为止还没有产生一部综合性的全面调整国际投资的多边条约,在经济全球化不断推进的今天,这种局面是不符合世界经济发展的潮流的。我们希望一项兼顾到发达国家和发展中国家的意志综合性的投资规则能够尽早的建立。