解决医疗纠纷亟需第三方机制

刘晓燕

一、从一起医闹事件谈起

2008年10月18日晚,重庆开县中医院内科有一位被毒蜂蜇伤的患者死亡。当晚死者家属要求赔偿无果,于次日凌晨纠集一伙人打砸医院,辱骂医务人员,毁坏病房设施,并将灵堂设在中医院大门口,封堵医院大门,摆放花圈,撒满纸钱,同时有乐队奏哀乐,引来众多的群众围观,以至于就诊的病人无法出入,医院无法进行正常的救护工作,这种状况一直持续到20日凌晨。社会上各种传言四起,莫衷一是,影响极大。

而更令人感到诧异的是,这并不是一起偶然事件。近年来,像这样非法、暴力的医闹事件,在全国各地各级医院频繁上演,已成为一种见怪不怪的现象。据卫生部统计,2002年全国发生严重医闹事件5093起,打伤医务人员2604人,造成医院财产损失6709万元;而到2006年全国发生的严重医闹事件已高达9831起,打伤医务人员5519人,造成医院财产损失超过2亿多元。

显而易见,医闹的出现不仅进一步激化了医患矛盾,造成了重大财产损失及人员伤亡,而且严重阻碍了我国医疗卫生事业的健康发展。因此,面对日益增多的医疗纠纷和愈演愈烈的医闹事件,我们必须深思以下问题:患方为什么放弃现有法律途径,而选择雇请医闹的非法律途径解决纠纷?现有解决医疗纠纷的法律途径到底有何根本缺陷?如何构建一种被医患双方认可的新型机制,使医疗纠纷的处理回归法律途径?这就是本文所要探讨的问题。

二、现有医疗纠纷解决机制的根本缺陷

2002年4月,国务院颁布了《医疗事故处理条例》,该《条例》为医疗纠纷的解决设定了三种可供选择的法律途径:自行和解、行政调解和诉讼。这三种途径对于妥善解决医疗纠纷,保护双方当事人的合法权益起到了一定的作用,但在实践过程中,却均出现了严重缺陷,越来越得不到患方的认同。具体分析如下:

(一)自行和解机制的弊端

医患双方平等协商、自行和解解决纠纷虽然程序简单方便,但因双方实力悬殊,地位不平等,信息不对称,公平性较难把握,由于绝大多数患方医学专业知识缺乏,经济实力不足,难以与医方进行平等谈判协商,即使最终达成和解协议,也总怀疑自己是在事实不清、责任不明的情况下接受了不平等的和解协议;另外,和解协议本身不具有强制力,事后容易反悔,拿着协议书告状的现象常有发生。

(二)行政调解机制的弊端

由卫生行政部门作为第三方介入调解医疗纠纷,在一定程度上能够避免由自行和解所产生的某些弊端,但由于此种途径存在着一个致命的缺陷,而越发得不到患方认可。

这一致命缺陷便是卫生行政部门作为第三方的独立性问题。毋庸置疑,由于卫生行政部门是医疗机构的主管部门,不管是其职责、业务还是人员都与医疗机构之间存在着千丝万缕的联系,正如人们所说,两者是老子和儿子的关系,卫生行政部门不是真正独立的第三方。因此,卫生行政部门在医疗纠纷的调解中能否一贯保持中立性,能否客观、公正地处理纠纷,令人信心不足,患方由于怀疑其公正性而拒绝调解。由此导致本应发挥较大作用的行政调解机制形同虚设。

(三)诉讼机制的弊端

尽管诉讼最能体现公平正义,并且在程序和执行方面具有公权力保障等的优点,但诉讼过程中产生的一系列缺陷,使大多数患方对此途径望而生畏。

首先,在当今法官职业化浪潮下,我们的法官队伍基本上是由清一色的职业法律人组成,很少有人受过专业医学教育。大多数法官连病历都看不懂,更不要说对医疗过失和因果关系主持听讼。这就不难理解,为什么法官总是倾向于在进入实质审理前,要将案件委托医学会进行医疗事故鉴定,而在鉴定结论作出后又缺乏对鉴定结论科学性、合法性的审查能力,并大多倾向于以鉴定结论为主要的定案依据。这等于在一定程度上放弃了对证据客观性、真实性的审查职责,从而导致审判权“旁落于”鉴定机构。而作为鉴定机构的医学会,虽然是由医疗技术人员组成的学术性团体,但由于其成员均隶属于卫生行政系统,这就必然导致医学会带有强烈的行政色彩,成为各大医院医生互相鉴定医疗事故的机构,外界常常有“暗箱操作、院院相护”的质疑。如此不严密的制度设计自然很难保证鉴定结论的科学公正,进而影响到法院判决的公正性,降低了患方对诉讼机制的信任感。

其次,诉讼程序复杂,细节繁多,成本过高。在诉讼过程中产生的价格不菲的诉讼费、律师费、鉴定费等费用,对于已经花费大量医疗费用的患方,无疑是沉重的负担。同时,由于医疗诉讼本身所具有的复杂性、专业性,导致其审理周期较一般民事案件要长,据统计,一宗医疗纠纷案件的平均诉讼期限长达两年多,使患方饱尝诉累之苦。

综上分析,正是由于现有的三种医疗纠纷解决机制均存在严重的缺陷,得不到患方认可,才最终导致患方抛弃现有法律途径而采取暴力的、极端的非法律途径解决纠纷,医闹正是在此背景下得以滋生和泛滥的。

三、引入“第三方”机制解决医疗纠纷的构想

现有医疗纠纷解决机制的种种弊端告诉我们,我国医疗纠纷的处理亟需要增加社会公信力,亟需构建一种新型的、更为中立、更富实效的诉讼外第三方机制,这必将成为未来社会消除医闹、公平解决医疗纠纷的核心路径。具体构想如下:

(一)组建医疗纠纷人民调解委员会

作为调解医疗纠纷的第三方,必须是真正的独立,与医患双方均没有任何利害关系,这样才能公正地调处医疗纠纷,才能得到医患双方的认可,也才有了安身立命之本。因此,我们建议在省、市、县三级建立医疗纠纷人民调解委员会(以下简称医调委),专司此职。

1.医调委的构成

医调委属群众性自治组织,归各地方司法行政部门管理,与卫生行政部门没有隶属关系,这就从制度层面解决了第三方调解机构与医方有牵连、易受卫生部门干预的瓶颈问题。

由于医疗纠纷具有极强的专业性,第三方机构至少应兼有医学和法学两方面的专业人才,才能确保其独立、高效运作。因此,建议医调委设置若干名常设调解员并组建权威专家库。常设调解员应由责任心强、业务精专的离退休医学专家和法学专家担任,并且,以上人员均应受过系统的培训并取得人民调解员资格。此外,医调委还要建立起由离退休专家、教授(如高级法官、资深律师、法学教授以及涉及内、外、妇、儿、病理、医院管理的资深主任医师)组成的医疗专家库和法律专家库。强调由离退休专家任职为的是能够使医调委调解人员进一步摒除利益关系,背对背独立运作,敢说话,进一步保证调解结果的公正性,大大避免由在职医法专家介入构成的对处置结果的干扰,增加患方的认可度。

2.医调委的运作程序

医疗纠纷发生后,医患双方均可向医调委提起调解申请,医调委接到申请后,立即派常设调解员介入,了解纠纷情况,展开调解工作。对于纠纷比较简单、性质比较明确、调解比较容易的案例,直接由常设调解员进行调解即可。对于案例比较复杂、医患分歧较大,难于定性的医疗纠纷,应从专家库中挑选相关专业的权威医学专家及法学专家组成专家鉴定组进行案例鉴定分析,为增加调解工作的透明度,患方有权申请他们认为有利害关系的专家回避,并有权选择自己信任的专家参与鉴定,然后根据专家组的鉴定结果,由常设调解员提出调解意见,医患双方均同意后,即可正式签署人民调解协议书,了结纠纷。

由于大多数医疗纠纷最终都是以经济赔偿了结,因此,医调委最重要的工作,就是通过调解确定一个公平合理的赔偿数额。这就要求调解人员在调解纠纷时,直接面对医患双方,使双方坐下来,心平气和地剖析讲解医方在诊疗中存在的问题,进行医疗技术和法律定位,特别要讲解医疗事故的构成要件,什么该赔、什么不该赔、为什么赔、该赔多少等,根据法规条例一条条给医患双方算“明细账”,让双方均接受。可以确信,只要患方认可了调解人中立的身份,必会表现出比平时更多的耐心和宽容心。

另外,医调委的日常运行费用包括调解费用由政府财政补贴,医患双方均不必支付。

(二)逐步建立并完善医疗损害双向保险制度

如前所述,绝大多数医疗纠纷都是以医方的经济赔偿了结,从而导致医方需不断支付数额巨大的医疗赔偿,由于自身能力有限,所以经常出现医方无法承受及执行困难的情况,严重影响了医疗机构的正常工作。因此,我们主张构建的医疗纠纷诉讼外第三方机制(医调委调解)必须与医疗损害双向保险制度相配合,由保险公司承担医疗纠纷赔偿,减轻医院负担,才能使第三方调解发挥最大功效。

1.完善医疗责任保险制度

医疗责任保险的被保险人是医方,由医疗机构及其医务人员缴纳保费,若其在执业过程中因过失致使医疗损害结果发生,则由保险公司直接向受损害的患方赔偿损失。我国自上世纪90年代末开始在部分省市先后建立了医疗责任保险制度,但实施效果却不尽如人意。我们认为应着重从以下两方面进行完善:

第一,应仿照“交强险”,将医疗责任保险由任意险转化为强制险,在相关法律法规中明确规定,所有医疗机构无论营利性还是非营利性都必须强制投保。实行强制性医责险,可使参加保险的保户平均风险降低,纯保费部分降低,同时由于投保人数增多,保险公司的平均不变成本下降,产生规模经济效应,附加保费部分也降低,这样既保障了医方和患方的利益,又使保险公司的经营进入良性循环,促进该险种的良性发展。

第二,提高并逐步取消医责险的最高额赔偿金限额。目前,我国各保险公司关于医责险的最高额赔偿金限制在10至20万元,过低的限额显然不能有效转移医方可能面临的巨额医疗损害赔偿风险。因为对医方来说,小的医疗纠纷赔偿自己能够承受,而不能承受的巨额赔偿,却不能通过购买医责险来减少损失、转移风险,从而使医责险的设置失去意义。我们认为,如果实行强制性医责险,各医疗机构及其医务人员都购买医责险,那么保险公司就有能力承担更大的损害赔偿数额,最高额赔偿金限额就会相应地提高并逐步取消。

2.建立医疗意外保险制度

医疗责任保险解决了因医方有过错而引发的医疗纠纷赔偿问题,那么医方无过错,即因医疗意外而引发的医疗纠纷赔偿问题如何解决则更为棘手。实践中常根据公平原则,让医方赔偿患方部分损失,这对医方来说是不公平的,因为医疗行为本身具有高技术性和高风险性,如果法律不允许一定的风险存在,不赋予医方一定的免责事由,只要发生了损害后果,就要承担责任,这样会大大增加医方治病救人时所冒的风险,不仅不利于医疗科学的发展,更不利于整个人类的生命健康利益。但患方毕竟因此而造成了实际损害,遭受如此不幸若得不到赔偿必于心不甘,定会上演种种医闹事件。

如何解决这一矛盾,我们认为应通过建立医疗意外保险制度来充分发挥保险社会化均摊不幸的优势。该险种的被保险人是患方,由患方在检查治疗前或手术前购买,一旦发生医疗意外,则由保险公司予以赔偿,以更好地应对风险,缓解医患双方间的矛盾与冲突。