行政应急权概念的重新界定

侯晓蕾

一、重新界定行政应急权概念的原因

(一)“建构论法治”下的行政应急权

当前,中国正处于百年社会结构转型与制度变迁的中后期阶段,处于社会秩序“从乱到治”的关键时期。社会结构转型与制度变迁的终极意义,都体现在能否根本实现中国社会“从乱到治”的转折,为中国提供一种长久繁荣的、和谐的社会秩序。正是在这种关键时期,法治的正当性、行政法治的正当性是获得和谐社会秩序的根本性问题。

2003年的SARS开始,我国发生了很多突发事件,对行政权的行使提出了严峻的挑战,对于突发事件这些未知的情况,我们能预先设定行政应急权吗?什么是行政应急权呢?界定行政应急权的标准是什么?行政应急权的行使主体?行政应急权的权限?等等一系列关系到行政相对人切身利益的问题急待解决。

(二)权力界限的划分标准——权力配置与权力行使之间的矛盾

权力可以说是法治国家中的半壁江山,在“有权力须有救济”的经典话语下,人们对权力的直接反应即是如何限定权力。SARS是中国人民切实感受疾病危机给国家带来威胁的事件,以此为契机,我国开始关注特殊状态下,政府的权力种类与以及行使的界限,但是当时我们更多的是对这种无法量化的权力的恐惧,无法准确限定权力行使的前提条件以及权力的范围、程度,更不敢想像规定失当所产生的结果。无奈之下,我们即从公权力行使的对象——行政相对人这个角度着手,来确定此种状态下行政权力的界限,从而引进了西方国家对此问题进行论证时所使用的一个原则——最低限度保护原则。但是,我们认为这样论证是不够的。因为,西方文明东渐的结果是使以儒家文明为根基的中国原有公法制度和公法学发生了叙事性断裂。①我们希望从客观情况入手,研究为什么现有的行政权不能解决突发事件等特殊问题,换句话说,即行政应急权的特殊性是什么?行政应急权是行政权的集中使用吗?行政应急权与其他行政权的配置是科学的吗?能否产生行政权的重叠配置,从而造成权力资源的浪费?

以上两个问题是我在阅读政府应对突发事件,行使行政权时所做的两个思考。从根本上说,也就是我们在研究行政应急权之前需要解决的两个问题:在我们还未树立起建构论下的法治权威时,我们如何构造起行政应急权的权威;同时行政应急权的内容是什么?

二、我国行政应急权内涵的演变

相对于我国的民法理论研究与刑法理论研究而言,我国行政法理论研究相对落后,大多学者未对行政指导、行政应急等具体行政行为进行深入研究,在传统的行政法理论研究中,行政应急仅以行政法基本原则的形式出现过。自2003年SARS以来,随着国内外各种形式的自然灾害、生物灾害、社会冲突等突发事件的不断发生,传统的社会秩序面临着这些挑战,我国政府将应对这些突发事件的行政权列为行政法理论的重点研究对象。我国行政应急权内涵的演变大体可以分为两个阶段:

(一)紧急状态下的紧急权力

在依法治国的理念指导下,SARS事件引起了我国法学界的重视,我国政府在传统的行政权种类中未找出可以快速、有效解决问题的行政权,我国学者从紧急状态为切入点为这种行政权定义,例如:我国学者徐高、莫纪宏认为:所谓紧急权就是为一国宪法、法律和法规所规定的,当出现了紧急危险局势时,由有关国家机关和个人依照宪法、法律和法规规定的范围、程序采取紧急对抗措施,以迅速恢复正常宪法和法律秩序,最大限度地减少人民生命财产的特别权力。②

(二)处理突发事件的行政应急权

2004年之前,我国没有专门的紧急状态立法,2004年宪法修改将“戒严”修改为“紧急状态”后,我国相应地也更新了应急法律制度。其主要原因是,传统上纳入紧急状态的危险因素,是对国家、社会和个人构成长期经常性威胁的事项,首先是危害国家本身生存的因素,即战争和内乱。对这两类危险因素的防御和应对,从紧急状态制度产生以来就一直存在到今天,它是所有国家和政府自卫本能的制度表现。我国宪法上的应急制度也同样一直规定有这两项内容,只是将和平时期的应急处理与战争状态分开,并规定了不同的决定制度。③在此基础上,我国学者从法治的角度为行政应急权下定义。

三、行政应急权内涵的界定

通过对我国学者的行政应急权的梳理,还不能得出法治化的行政应急权的概念,从条件、目的、特性、运行等角度对行政应急权下定义都有不同程度的缺陷。我们从权力的正当性以及对突发事件处理效果的角度为行政应急权下定义,即行政应急权是由有关国家机关和个人根据宪法、法律和法规的规定,迅速处理突发性事件,恢复正常社会秩序的特别权力。