论如何完善我国的土地征用制度

宋乐伟

一、我国土地征用制度的现状及问题

(一)征地规模过大

据统计,从1997—2003年的7年间,我国耕地从19.51亿亩锐减到18.51亿亩,7年净减少1亿亩。建设占用耕地是其中主要原因。而同一时期我国人口却增加7000万人。人增地减的矛盾越来越明显。如果征地规模再不控制将严重威胁到农民生存和国家的粮食安全,影响到农村的社会稳定、土地资源的合理利用和国家的可持续发展。

(二)我国缺乏专门的土地征用法,征地过程中违法和滥用自由裁量权现象严重

由于立法不够完善,征地行为不规范,我国的“重征用轻补偿或无补偿”的宪法模式,被建国后至今的四部宪法无一例外地采用,尽管我国早已建立土地征用补偿制度,但仍无宪法依据。对于公法而言,“法无明确而为之即为违法”。但在实际的土地征用中,有大量的土地征用是不符合法律规定的,违法现象严重。

(三)对征用土地的补偿标准过低,补偿落实不到位,严重损害了农村农民的利益

征收耕地补偿标准主要是按被征收耕地的年产值和倍数计算,其中土地补偿费为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。土地补偿费和安置补助费和总和,规定最离不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍。在征地实践中,农民不能及时足额得到征地补偿也是农民反响较大的问题。

二、我国土地征用制度中存在问题的原因分析

(一)我国土地征用制度缺乏有效合理的监督

政府内部监督机关缺乏对政府土地征用行为的有效监督,大多说的政府主管部门为了自己的政绩,并没有对下属机关的土地征用行为进行客观、有效的监督,都有些不当行为甚至采取听之任之的态度,行政监督权存在严重的失位。新闻媒体作为“第四种权力”,没有在政府土地征用过程中发挥应有的监督权。新闻媒体对于大部分违法违规的土地征用事件,并没有在第一时间把这些事件让大多数公众知晓,没有尽到自己应有的义务。

(二)土地征用中行政主体和行政相对人的权利不对等

土地征用和大多说的政府行政行为一样,存在行政主体与行政相对人权利不对等的现象。许多地方政府在征地过程中并没有明确告知农民哪一块土地需要征用、征用的目的和范围、补偿标准等信息缺乏了解,在一定程度上存在暗箱操作的现象。一些地方政府与被征地方协商补偿安置标准时,往往只同集体经济组织的少部分领导人接触,没有倾听广大农民的意见。

(三)土地征用中公共利益的范围界定不明确

我国《土地管理法》规定:“国家为公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用”,但对“公共利益”的内容和范围界定不明确。同时《土地管理法》又规定:“任何单位和个人进行建设需要使用土地,必须依法申请使用国有土地。”“依法申请使用的国有土地,包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”这就意味着不仅公共利益需要的土地可以征用,而且单位和个人进行建设的非公共利益需要用地也可以通过征地方式取得。

三、完善我国土地征用制度的对策

(一)完善我国土地征用制度的法律思考

现在的土地征用主要是参照《土地管理法》,而《土地管理法》对土地征用的相关规定不明确,因而必须尽快建立一部专门的土地征用法,对土地征用行为进行明确规定。同时,对于其它涉及土地征用方面的法律,我们也要根据实际出现的问题加以完善,使我国的土地征用有法可依。并且对于土地征用方面的法律我们必须严格执行。既需要完善我国土地法规,增强其可操作性,也需增加执法的力度。只有加大对土地征用方面违法行为的处罚,才能起到法律应有的震慑作用,从而减少这一方面违法行为的产生。

(二)加强和完善各方面的监督

各相关行政主管部门和上级主管机关要加强对工作的监督检查,重视对政策和标准的执行情况的监督,要进行定期、不定期的检查和考评,对土地专项资金、规定的收费项目等运行,要派人适时跟踪监督,确保监督不流于形式。新闻媒体作为舆论监督的主导力量,应该充分发挥其导向作用,不要畏惧某些政府的淫威,要敢于揭露土地征用过程中的不法现象。在土地征用过程中,我们要发挥听证制度应有的作用,实行360度的听证制度。

(三)确切界定土地征用的“公共利益”范畴

“公共利益”严格限定在以下几类:国防军事用地;国家政府机关及公益性事业研究单位用地;能源、交通用地,如煤矿、道路、机场等。