对我国《存款保险法》的构想

刘亚军

存款保险制度,是指为了维护存款人的利益基于自愿或强制要求,符合条件的存款是金融机构(主要是商业银行)在其经营活动中除缴足注定准备金,留足备付金外,还需要向存款保险机构交纳一定比例的存款保险金,作为存款保险的支付保证基金,存款保险机构对其吸收的合格存款给予保险,当成员机构面临危机或倒闭破产时,保险机构向其提供流动性资金支持或代替破产机构在一定限度内对社会公众存款进行支付的制度。

我们通常称存款保险制度为显性存款保险制度,它开始于20世纪30年代的美国,用以拯救在经济危机下已濒临崩溃的金融体系。之后,德国、法国、日本等国也相继建立了符合本国的显性存款保险制度,目前,世界上已有70多个国家建立了不同形式的显性存款保险制度。存款保险制度保护了存款人的利益,有利于增强公众对金融体系的信心,促进金融机构的健康发展,防止恐慌性挤兑,同时也明确了有关机构在金融风险处置中的权利和义务,有效的对问题银行进行处理,打击金融违法犯罪行为,从而推动金融市场前进,维护金融体系的稳定。

目前,我国政府对金融机构提供的是一种几乎全额的隐性保护,即全国的信用风险都压在央行一家身上,央行将承担着金融危机带来的巨大的压力。我国要在总结分业经营、分业监管经验的基础上,积极探索有效的金融监管协调机制;加快建立存款保险制度,设立功能完善、权责统一、运作有效存款保险机构;进一步完善金融稳定评估和金融风险早起预警机制,建立健全各层次金融应急机制和应急预案,提高金融风险应对能力。因此,借鉴国外先进的经验,构建我国的《存款保险法》势在必行。笔者认为,对于我国《存款保险法》的框架应该包括以下几个方面:

一、设立官民合办的存款保险机构

存款保险机构从设立的形式上主要有三种类型:1.政府设立存款保险机构,由政府进行管理。如美国。2.由民间建立的存款保险机构。如德国。3.政府当局与银行业共同组建的存款保险机构。如日本。

一些学者认为我国应该采用以美国为代表的模式,把我国存款保险机构完全附设于银监会,由此可以便捷、低成本的获取银监会的监管信息。这种模式束缚了我国银行的自主性、创造性也就无异于我国现行的隐性存款保险制度,不利于我国金融业特别是银行业的发展,加之自然灾害和金融危机的影响,加剧了我国财政资金紧张,所以我国不能采用这种模式。还有学者认为我国可以参照德国、法国的模式,鼓励银行业协会建立民间性质的自愿制存款保险机构。然而,根据我国的实际情况,单靠投保金融机构的保费收入无法满足保险基金的要求。不仅如此,建立民间性质的保险机构也将出现盲目追逐经济效益而带来的种种风险,所以这种模式不现实。为了不给国家财政增加过重负担,又有利于提高银行的自主性,我国可以借鉴日本的模式,根据我国实际情况,由财政部和投保金融机构共同出资建立官民合办存款保险制度,并将存款保险机构与银监会合并,使之与央行相互制约,相互监督,以便更好的发挥存款机构的职能,具有独立性。

二、参保主体为具有中国法人资格的银行

目前,实施存款保险制度的国家大多数采取“属地主义”原则,即投保对象以银行所在空间区域为准,投保对象仅限于本国的全部银行、外国银行的分支机构和附属机构,一般不包括本国银行在国外的机构。但是考虑到目前我国尚不能有效监控外国银行总行的经营和风险状况,因此,暂时可以不赋予外国银行在我国分行的参保主体资格。概括地说,我国存款保险基金的参保主体是所有具有中国法人资格的办理存款业务的银行,包括本国银行、本国银行在外分支机构和具有中国法人资格的外资与合资银行。

三、采取强制式的投保方式

世界上实施存款保险制度的国家所采取投保方式上有三种,即强制式投保,自愿式投保以及强制投保与自愿投保相结合。根据我国金融机构的实际情况应采用强制式投保。由于国内存款类金融机构在管理水平、资产规模和资本充足率等方面相差很大,为防止出现逆向选择和实现公平竞争,有必要实行强制性保险。即国有商业银行、股份制商业银行、城商行、合作银行、城市信用社、农村信用社和邮政储蓄银行等所有的存款类金融机构,都应参加存款保险计划。强制式投保有利于保护中小银行的发展,增大保险基金的规模,更好地保护存款人的利益,增强整个金融系统的抗风险能力,促进中国金融体系的稳定发展。

四、实行有上限限额保护和有限范围保护的保险制度

保险范围和保险限额的制定对存款保险制度有重要作用。由于我国金融立法起步晚,缺乏经验,因此,我国可以借鉴日本、美国等国家的经验和教训。美国是当今世界建立存款保险制度最早,运行机制最为完善的国家,美国《联邦存款保险法》所希望解决的问题对中国具有很强的针对性和很大参考价值。随着金融全球化的发展,有上限的存款保护和限额范围的保护的优越性日益凸显。因此,为了更好地保护存款者的利益,适应市场规律,我国应实行有上限限额保护和有限范围的保护的存款保险制度。对于存款保险的限额,世界银行的专家曾建议,对于保险银行每一存款人受保障存款的限额应规定为人均国民产值的1-2倍。但是,由于各国金融情况的不同,很多国家与该建议有出入。根据我国金融环境、公民对储蓄的喜爱和我国最近几年的人均国民产值以及未来的前景,我国存款保险基金的保障限额可以定为人均国民产值的2-3倍或15万元人民币。可对该限额中,10万元以内的受保障存款给予100%的保护;10-15万元以内的受保障存款给予80%的保护;我国存款保险制度的保险范围应包括:银行存款人的存款、支票账户、储蓄账户、存单、退休金账户等银行存款账户进行保险。

五、实行有等级费率过渡到浮动汇率的保险费率制度

保险费率的确定是一项技术性很强的工作。目前,大多数国家对不同类型的金融机构采取统一的保险费率,即固定费率。笔者认为,采用这种模式也就无异于是在“劫富济贫”。对于美国,则以资本、资产质量、管理、收益、流动性、和敏感性六项指标报银行按风险程度分为3级,级别越高,风险越小,对应的保险费率就越低,所缴纳的保费就越少。对于我国存款保险法采用固定费率还是浮动费率,一直是最敏感的话题。中央财经大学郝演苏教授认为“从理论上讲,银行负债额越高,风险会越大,所以当前西方国家大多行还的是固定费率制度,保费金额按照负债额的一定比例收取,与银行自身的经营和资产风险无关。但实际业务中,负债额越大的银行风险越小却是显而易见的。”对此,天津社会科学院陈柳钦教授认为“存款保险费率应该考虑银行的资本质量、资产质量、盈利状况、清偿能力及流动性和银行信用等诸多因素,体现银行经营的风险,可以实行固定费率和浮动费率并行的双轨制,考虑到我国实现浮动费率尚需一个过渡阶段,目前比较可行的做法就是实行‘等级费率。”双轨制中固定费率是按存款机构负债额的一定比例收取,浮动费率则根据每个存款机构的具体情况区别对待。等级费率,即依据存款机构的类型来确定其适用的保险费率。所以我个人比较认同陈柳钦教授的模式,即有等级费率过渡到浮动汇率。

六、建立多元监管体制

银行监管的主要目标是确保银行体系的安全和稳健。说到监管,我国一直都是以行政监管为主,行政政策在其中扮演着重要角色。权力过于集中,给我国金融体系带来了新的危机—道德危机,致使我国大多银行存在很大程度的不良贷款。而在此问题上,美国的监管机构设置的比较合理。如美国有三个联邦监管机构:货币管理局,由《国民银行法》产生;联邦储备系统和联邦存款保险公司,以及50个州内独立的监管机构。尽管它们的责任有重叠,但各个监管机构都能平稳和高效地行使职权,确定美国银行监管机构的多元之所导致的监管环境优于单一机构之下的监管环境。我国对金融机构的监管上应在既要重视市场机制在资源配置方面的规律,又要注重法律法规在弥补金融市场机制缺陷上的作用下实行有效的行政监管。我国对金融机构的监管应从行政监管为主转到以金融内部、法律监管为主,行政监管为辅的多元监管体系,赋予我国存款保险公司更多的监管权力。

七、对问题金融机构区别处理

对问题金融机构最快最低成本并有利于金融体系的稳定的处理不仅可防止银行问题恶化,而且可以减少存款保险公司孳生的损失。目前我国法律对此的规定还不够明确,不具有可操作性。如我国的《商业银行法》第六十四条规定:“商业银行已经或者可能发生信用危机,严重影响存款人的利益时,国务院银行业监督管理机构可以对该银行实行接管。”在这个方面,美国《联邦存款保险法》规定的比较全面具体,如《1991年联邦存款保险公司改进法》规定了“立即矫正措施”该法案把银行机构的资本状况分为五类:(A)资本良好;(B)资本充足;(C)资本不足;(D)资本严重不足;(E)资本根本性不足。对这五种情况,联邦保险公司做出不同的对策,在《联邦存款保险法》中都有明确的规定。

因此在借鉴外国在立法中的经验,结合我国的实际情况,笔者认为《存款保险法》对问题银行的处理应该体现在两个层面上,一是要对银行机构的资本状况进行具体分类。二是根据银行机构资本状况采取对策。首先,在银行发生支付困难前,监管者应利用事前设定的预警资本比率着手逐步对有问题银行的活动给与一系列的限制。其次,根据经济发展和业务要求,要求每家银行都要制定资金危机的应急计划,这些计划应明确指出在紧急情况下的资金来源;同时当银行发生支付困难时,政府不应该保护银行股东和其债权人,但事前设定并明确的存款保险安排除外。最后,对于资本严重不足的银行应当宣布破产,不必阻止银行倒闭。

总之,伴随着经济的飞速发展,与经济相适应的法律体系也必然随之建立,否则将阻碍经济的发展。然而,经济危机的出现、加剧的同时,也必然在法律层面上有所体现,为经济保驾护航,而《存款保险法》的制定执行将加速金融法制化的进程。