我国经济开发区补贴法律问题研究

尹　立　黄海燕

摘 要：我国经济开发区现行补贴方式具有专项性和可诉性，极易成为其他WTO成员方反补贴指控的目标。为此，应当在借鉴美国、欧盟、加拿大等一些国家和地区在补贴方式的设定和实施方面的成果经验的基础上，制定我国开发区合理的补贴措施，从而既有效发挥补贴对我国开发区企业和经济整体发展的促进作用，又最大程度地降低或避免我国遭受反补贴指控和调查的可能性。

关键词：补贴；反补贴；禁止性补贴；可诉性补贴；补贴专项性的弱化

中图分类号：D99 文献标识码：A

文章编号：1003—0751(2009)03—0090—04

当前，国际反倾销、反补贴问题是国际贸易领域各国之间引发贸易摩擦和争端的主要问题之一。自2004年起，我国出口产品已经面临国外反补贴指控的严峻挑战，一些发达国家针对我国出口产品频频发起反补贴调查，并裁定向我国出口商品征收反补贴税。随着越来越多的国家对我国完全市场经济国地位的承认，我国会在反补贴问题上面临越来越大的挑战和压力。①因此，我国应学习和借鉴其他国家的成功经验，制定出既符合我国实际情况又与WTO多边规则基本吻合的合理补贴措施和体系。补贴问题覆盖广泛，本文仅将研究的重点集中在我国开发区的补贴问题上，希望能对我国开发区的补贴措施如何在WTO贸易框架内寻求更好的调整与改进提供一些参考。

一、WTO多边贸易体制下补贴的界定和分类

（一）补贴的定义及成立条件

依据WTO《补贴与反补贴措施协议》（《SCM协议》）第一条，补贴是指一成员方政府或任何公共机构提供的财政资助以及任何形式的收入或价格支持，并由此给予对方某种利益。从这一定义中，可以归纳出《SCM协议》所规制的补贴的成立必须具备三个重要条件：1）提供了某种财政资助；2）此资助是由成员方政府或公共机构提供的；3）由于提供此种财政资助而授予了某种利益。根据《SCM协议》第一条的规定，属于政府或公共机构提供的财政资助方式主要包括：1）政府的行为涉及某项直接的资金转移（即赠与、贷款和资产的投入），潜在的资金或债务的直接转移（如贷款担保）；2）放弃或未征收在其他情况下应征收的政府税收（如税收抵免之类的财政鼓励）②；3）政府提供除一般基础设施外的货物或服务，或购买货物；4）政府向一筹资机构付款，或委托、指示一私营机构履行以上1）至3）列举的一种或多种通常应属于政府的职能，且此种做法与政府通常采用的做法并无实质差别；5）构成《关税与贸易总协定1994》第16条意义上的任何形式的收入或价格支持；6）政府授予的其他优惠。

（二）补贴的专项性

补贴的专向性是《SCM协议》中的重要概念之一，因为根据《SCM协议》第一条第二款的规定，只有专向性补贴即给予特定企业、特定产业或特定地区的补贴才受《SCM协议》多边纪律的制约。根据《SCM协议》第二条的规定，所谓补贴的专向性（specificity），是指成员方政府有选择、有差别而非普遍性地对某一个企业、产业或一组企业、产业提供财政补贴。《SCM协议》对补贴的专向性规定了四种认定标准：1）法律上的专向性，即成员方在其法律、法规中明确规定将某项补贴授予特定企业。2）事实上的专向性，即有些补贴

收稿日期：2009—03—21

作者简介：尹立，女，中国人民大学法学院教授，博士生导师。

黄海燕，女，上海张江集团有限公司招商中心副主任，法学硕士。

可能并不具有法律上的专向性，但其实际运用情况表明其具有事实上的专向性。强调事实上的专向性标准可以防止某些政府故意隐藏一些补贴（这些补贴在措辞上好像符合普遍性要求，实质上却是专向性的），以规避反补贴规则的适用。3）地理上的专向性，指政府仅仅对其领土内特定地理区域内的某些企业实施财政补贴。4）拟制上的专向性，即禁止性补贴，指与出口实绩或使用国产投入相联系的补贴。③

（三）补贴的分类

在WTO法律框架下，《关税与贸易总协定1994》第六条和《SCM协议》为WTO各成员方政府提供了一个关于评价补贴的衡量标准。该标准混合采用贸易扭曲学派和贸易损害学派的观点，明确将补贴方式分为禁止性补贴、可诉性补贴和不可诉补贴三大类。1）禁止性补贴，指WTO禁止各成员方政府使用和实施的补贴。根据《SCM协议》第三条第一款的规定，除《农业协议》中已有规定者外，禁止性补贴包括出口补贴④和进口替代补贴⑤。2）可申诉补贴，指除WTO农产品协议有关条款规定的农产品补贴外，可能会对其他成员方的利益造成损害的补贴。该类补贴在一定范围内被允许实施，但往往要根据其实施效果才能判定其是否符合WTO规则。如果因实施该类补贴而对其他成员方造成严重损害，则允许受损害方采取反补贴措施并诉诸WTO争议解决机构解决。3）不可申诉补贴，即允许WTO成员方实施的补贴。《SCM协议》规定了两种不可申诉补贴：一种是不具有专向性的补贴，即那些不是向特定某个企业、某个产业提供，而是具有普遍性、所有企业或产业都能获得的补贴。另一种是一国政府对科研、落后地区及环保的补贴。值得指出的是，根据《SCM协议》第31条，不可诉补贴的分类仅在建立WTO的协议生效之日起五年内适用，而期满后委员会并未达成延期适用的决定，于是，该分类最终以默认方式于1999年12月31日失效，不可诉补贴中的各种补贴方式被归入可诉性补贴。但是根据谈判文件，各成员方并未一致同意终止该分类的效力，相反，各方的共同点是同意适用该分类，争点在于“继续适用现有条款”还是“适用修改后的条款”，因此，不可诉补贴有可能被“激活”。同时，鉴于不可诉补贴的实施对技术进步、人权保护、环境保护等全球问题的解决具有重大意义，并几乎没有遭到反补贴调查的先例，因此该类补贴在实践中仍然可以看做是WTO规则允许的补贴。

二、我国目前开发区补贴措施的现状分析

多年来，我国政府不同程度地运用了各类补贴措施来扶持本国产业的成长，尤其是在各类经济技术开发区、高科技园区采取了大力扶持企业发展的经济补贴措施，促进了我国开发区经济和产业的快速发展。正因为各类补贴政策的实施，近年来我国一些产业如集成电路产业、电子信息技术产业和出口产品在国际市场上占据了越来越重要的地位。但与此同时也应当看到，我国经济技术开发区、高科技园区目前维持和实施的一些补贴方式包括法律上的补贴和事实上的补贴与WTO多边框架下的补贴规则存在一定程度的冲突，而一些发达国家已经瞄准我国补贴的动向，意在关键时刻对我国企业实施反补贴措施。在当前全球经济危机的情势之下，我国一些开发区补贴措施更有可能受到其他WTO成员方的反补贴指控。整体而言，我国开发区内的现行补贴方式主要有以下三类：

（一）一些对出口企业或出口产品的优惠补贴有禁止性补贴之嫌

多年来，我国开发区对出口产品或企业特别是先进技术型企业和出口导向型企业的企业所得税、流转环节税以及产品成本或费用上提供补贴，而其中有些是属于WTO反补贴协议所禁止的补贴。例如，仅与出口实绩挂钩的补贴。在我国开发区内企业出口产品的产值达到当年总产值70%以上的，经税务机关核定，减按10%的税率征收所得税。⑥由于这个措施特别针对“出口导向型”企业，与出口实绩相联系，因而具有明显的专向性，属于禁止性补贴。再如，出口信贷补贴。我国将软件出口纳入中国进出口银行的业务范围，使其享受优惠利率的信贷支持，国家出口信用保险机构还为其提供出口信用保险。⑦根据该政策，政府将为软件出口企业提供优惠利率的信贷支持，该优惠利率与市场利率相比往往低于企业的融资成本，因而有禁止性补贴之嫌。

（二）一些产业性优惠补贴明显具有专项性和可诉性

我国开发区内对特定高新技术企业、集成电路企业、软件企业等特定产业实施产业性财政补贴，如对高新技术企业从事技术转让、技术开发业务和与之相关的技术咨询、技术服务业务取得的收入免征营业税⑧。这些补贴措施仅针对“高新技术企业”，因而具有明显的专向性。并且，这些补贴措施的实施针对重点软件企业，参与了企业的投资行为和产品商业化及国际化，将对WTO其他成员方软件企业的发展和竞争产生不利影响，可能会因此遭到指控。

（三）专项性配套支持补贴

我国开发区内典型的配套支持补贴措施有：贷款贴息措施、市政配套补贴措施、土地价格补贴措施。例如，浦东新区政府印发的《“十一五”期间张江高科技园区财政扶持经济发展的暂行办法》中政府仅针对特定的企业给予贷款利息补贴，该项补贴的实施使受补贴企业的融资成本大大低于市场资金成本。在市政配套补贴方面，浦东新区对于新建的集成电路芯片生产项目，自认定之日起三年内，免收购置生产经营用房的交易手续费和产权登记费，免收该项目所需的自来水增容费、煤气增容费等。⑨

整体上看，由于我国目前仍属于发展中国家，所以对出口导向型企业和外资企业给予了较多的补贴支持。另外，我国大多数补贴措施都以直接支持企业的发展（包括产业化和商品化）为主，而在技术平台和基础设施方面的支持政策相对较少且形式单一。我国补贴措施的另一个特点是，政策制定和实施的主体非常多且层次参差不齐，补贴主体包括中央政府、各级地方政府以及各地公共机构，导致重复政策多。

三、一些国家补贴方式的实践与经验

虽然补贴在一些情况下可能产生对国际贸易的扭曲作用，但世界各国为了实现对本国经济和产业的保护，仍在实施着大量补贴政策和措施。从《SCM协议》生效至2007年6月30日，全球共发起成功的反补贴调查案件117件，但从有关补贴贸易争端的研究来看，一个非常值得关注和研究的现象是：我们发现其中主要的反补贴调查发起成员方是美国、欧盟、加拿大，而以上国家或经济体遭受的反补贴调查案件却较少，可见这些国家或经济体在其补贴措施方式的设定方面存在一定的成功经验值得我们研究和借鉴。

（一）美国的竞争性补贴措施

美国是目前世界上发起反补贴调查最多（占世界反补贴调查案件数量的40%）的国家，但它仅遭受一例成功的反补贴调查，为此，有必要对美国的现行补贴方式进行分析，以期借鉴。总体来讲，美国补贴措施具有如下特征：美国对于各具体行业的基础科研、产学研合作、技术升级、基础设施、研发机构等方面的发展给予和提供了大量事实上的补贴，具体做法包括：美国政府通过设立强大的国家实验室和基金会的方式促进了一批重要新兴产业的形成和发展；美国还专门设立有一项“高科技计划”（The Advanced Technology Program，简称ATP），主要用以推动高科技产业的发展，但特别值得指出的是，该补贴计划建立有严格竞争机制，以甄别最有潜力和竞争的项目予以扶持。同时，对于谁能参与高科技计划没有法定的限制，实践中美国的科技和工业部门都曾经参与过高科技计划。⑩美国这种补贴方式明显具有两个优点：第一，使补贴项目尽量贴近于不可诉补贴；第二，通过公开的竞争机制尽量扩大补贴对象的行业范围和地区广度，以模糊和弱化补贴的专向性。为了发展可更新能源技术以促进可更新能源技术的接受和使用，美国还实施了可更新能源计划（Renewable Energy Resources）。同其他美国补贴项目类似，此项补贴对所有合格的私营单位平等开放，要想取得该项补贴必须在竞争性程序中胜出。该补贴计划具有的另一精彩之处在于：该补贴方式虽属于行业专向性补贴，但美国将该补贴设于大多数国家都设定补贴的能源行业，这样一来，由于很难确定美国能源补贴所产生的特定不利影响，因此实践中无法裁定该补贴的存在。

（二）欧盟成员国的非专向工业补贴措施

欧盟整体及各成员国事实上对其企业采取了繁多而系统化的工业补贴，为了促进经济组织内部各企业的公平竞争，欧盟在补贴方式的设定上尤其注重非专向性补贴。例如，匈牙利政府通过“中小企业税收减免项目”鼓励自然人对中小企业进行投资，通过“中小企业税收优惠政策”对中小企业使用银行贷款进行融资的行为予以鼓励。(11)奥地利为了平等促进国内外贸易流动，特设定了市场开拓促进计划（Promotion of Market Exploration）。(12)该计划虽然属于补贴，但因其面对和促进的是所有中小企业的国内外贸易市场开拓，并非仅针对某些中小企业和国外市场开拓，因此属于非专向性补贴。此外，欧盟还提供给中小企业涉及农业及乡村商业、研究发展等相当多元化的补贴，试图通过涉及面广泛的中小企业微量补贴来协调行业之间、区域之间的经济差距，实现补贴政策的方向指导作用和财政杠杆作用，模糊或弱化其工业补贴专向性特性。

（三）加拿大的普遍性创新研发补贴措施

加拿大为了推动其大西洋地区的研发活动及商业化能力，针对研究、发展和创新活动实施了一项维持10年的大西洋地区创新基金（The Atlantic Innovation Fund，简称AIF）(13)。该项基金虽然具有地区专向性补贴特点，但由于WTO反补贴协议规制的补贴行为主要是向企业等盈利性机构授予补贴，WTO成员国发起的反补贴调查也主要针对他国受补贴企业抢占本国市场份额的行为，因此，这类补贴方式并未违反WTO反补贴规则，并不会对其他WTO成员方产生不利影响。此外，加拿大联邦政府与其各省之间还签订有西部地区经济伙伴关系协定（Western Economic Partnership Agreements，简称WEPAs）(14)，该措施具有两个特点：一方面，将援助授予社区、高等院校、研究机构等非盈利性组织，而非授予企业；另一方面，援助涉及工业发展的方方面面，包括电信、山地开发等重点经济发展活动，因此，这种补贴是一种整体性、全方位工业补贴方式，既能实现国家的政策倾斜目标，又不会遭受其他国家

的反补贴调查。

四、制定我国开发区合理的补贴措施的建议

通过以上对一些国家和地区补贴措施的特点和实践的分析研究，我们认为，其中有些实践经验是值得我国借鉴的。可以考虑从以下三个方面对我国经济开发区内现行的补贴政策和措施进行必要的调整：

（一）注重利用可申诉性补贴方式，并控制可申诉性补贴的力度和范围

可申诉性补贴是WTO允许各成员方维持和实施的补贴措施，但其要求该补贴的实施必须保持在一定限度内，即不得因此对其他成员方的相同产业造成实质性损害。基于此，我国可以利用一些WTO允许的可申诉性补贴方式，合理支持开发区内的企业和经济发展，从而带动全国经济的发展。实践中有操作性的可申诉补贴有：政府对某项产品实行不超过从价总额5%的补贴；对某项产业实行小额补贴以弥补经营性亏损；为促进某个大企业长期发展，避免产生严重社会问题而提供一次性补贴；等等。在可申诉性补贴措施制定和实施过程中，我国政府必须注意把握有关补贴的形式和限度。国家应当特别加强对企业基础性研究的资助，如制定企业研发活动所得税优惠政策等，这些政策应对内外资企业统一适用。对科研单位和大专院校服务于各行业的技术成果转让、技术培训、技术咨询和技术服务所取得的技术性服务收入应继续免征所得税，以促进科研院所的基础性研究；还可以通过改进一些补贴的形式，达到促进企业发展的良好效果。例如，政府股本投入这一补贴形式可更多地用于有发展潜力的创业企业，通过对其初创期的股本投入，解决企业启动资金或初期发展时期资金的来源问题，增强企业的竞争力，使企业获得事实上有效的支持。

（二）通过引进竞争机制来弱化补贴的专项性

我国的开发区尤其是高科技园区将以培育自主创新型企业为主要任务，因此必须加大力度发展中高端产业，制定更多合理的政策支持企业研发，提升产业能级，提高出口产品的技术含量。在补贴实施过程中，我国开发区应当借鉴其他国家的成功经验，引进公开、公平的竞争机制，尽量扩大开发区内补贴对象企业的数量和行业范围，以此来模糊或弱化补贴的专向性。在改进高科技企业补贴方面，我国开发区目前对于创新型企业或创新性项目存在不同程度的工业补贴，如高科技开发区中的高科技企业的优惠所得税、国家开发银行对高科技企业的软贷款和新设高科技企业所得税减免。我国可以借鉴美国“高科技计划”的成功经验，对此类企业的补贴进行必要的调整。可以学习美国和加拿大设立创新基金的经验，将基金统一使用于高科技科研项目中的人事成本、研究基础设施成本支出等，并注意取消补贴中的企业和行业限制，使补贴向所有具有高科技因素的工业和行业开放，引入竞争性机制，使补贴成为普遍性补贴并用于那些在科技创新和成果商业化前景方面最有资格的项目。

（三）合理利用不可申诉性补贴

从目前实践来看，我国开发区未能有效地运用不可申诉性补贴方式。而从国际实践中我们可以看到，不少发达国家和地区对这种补贴的实施力度和规模是非常大的。我国经济开发区可以通过合理设定和实施不可诉性补贴的方式来达到推动开发区企业和整体经济发展的目的。可以考虑从以下三个方面来着手：第一，加强基础研发平台及公共服务设施的投入。在开发区的政策支持中，应将更多的科技基金投入到公共技术平台及服务平台的建设、基础研发中心（如集成电路研发中心、生物医药研发平台等）的发展、研发基础设施（如通讯基础设施、软件平台等）的开发建设等方面。这一类补贴有利于增强我国开发区的整体科研水平，也不具有“专向性”特征，因此，要花大力气在这方面进行改善。第二，增加各类环保投资及补贴投入。可以通过地区政府财政补贴的方式，支持“环保能源”类科技企业如太阳能电池、水循环等相关企业的发展。这类支持不能直接用于对企业的经营性补贴，可参考美国、德国等地区政府的做法，对最终用户给予财政返还等方面的优惠，这一做法不仅对地区环保起到重要作用，而且有利于新能源产业的普及，同时也在一定程度上帮助此类企业解决了新能源发展初期比传统能源成本高的困难。在开发区内，政府还可根据实际情况和公共设施的性质来兴建环保设施如中央污水处理站、中央废气处理厂等，这些集中性公共设施的建设既可减轻企业的负担，增强企业在国际上的竞争能力，又能控制和保护当地的投资环境。第三，将出口企业的直接补贴逐渐转换为更多的针对软性环节的支持和扶持。例如，在鼓励出口产品的措施方面，政府应取消那些直接针对出口行为和结果的补贴措施，转而考虑向企业提供更多的软性环节的补贴和支持。这方面可以借鉴其他国家或地区政府的做法，大力帮助企业拓展海外市场，通过各类展销会、洽谈会等营销手段来促进企业与国外合作者的交流与合作。

我国目前正处于经济发展和产业升级的关键阶段，很多重点产业尤其是高技术含量的产业将成为我国参与新一轮国际竞争的武器，我国强大的工业基础和日趋完善的产业链将使“中国创造”的产品在国际市场上具有较强的竞争力。基于此，我们必须仔细研究如何在产业和企业聚集的核心区尤其是各类开发区内，在《SCM协议》允许的范围内，针对内外资企业的特性、各类产业发展的需求、不同形态企业的特点等，制定和完善有效的经济和产业补贴政策和措施。

注释

①我国过去一直被认为是非市场经济国，而一些国家根据其国内反补贴立法是不针对非市场经济国家发起反补贴调查的，因此，尽管我国事实上存在着不少出口补贴问题，但过去很少遭遇西方国家针对我国发起的反补贴指控。

②依照GATT1994第16条和《SCM协议》附件一和附件三的规定，对一出口产品免征其同类产品供国内消费时所负担的关税和国内税，或免除此类关税或国内税的数量不超过增加的数量，不得为一种补贴。

③盛建明：《关于WTO补贴与反补贴协议下补贴与损害之辨析》，《国际贸易问题》2000年第12期。

④出口补贴是指在法律上或事实上仅按照出口实绩（export performance）或将其作为多种条件之一而提供的有条件补贴。

⑤进口替代补贴是指在法律上或事实上仅将使用本国产品以替代进口或将其作为多种条件之一而提供的有条件补贴。

⑥参见国家税务总局1991年颁布的《国家高新技术产业开发区税收政策的规定》第五条。

⑦参见国务院印发的《鼓励软件产业和集成电路产业发展的若干政策》第12条。

⑧参见财政部、国家税务总局关于贯彻落实《中共中央国务院关于加强技术创新发展高科技实现产业化决定》的有关规定。

⑨参见上海市人民政府印发的《关于本市鼓励软件产业和集成电路产业发展的若干政策规定的通知》第22条。

⑩New and full notification pursuant to article XVI:1 of the GATT 1994 and article 25 of SCM（G/SCM/N/123/USA）,15 November 2007.p45—47.

(11)New and full notification pursuant to article XVI:1 of the GATT 1994 and article 25 of SCM（G/SCM/N/155/EEC/Add.12），23 November 2007.

(12)New and full notification pursuant to article XVI:1 of the GATT 1994 and article 25 of SCM (G/SCM/N/155/EEC/Add.1)，22 November 2007.p12—13.

(13)(14)New and full notification pursuant to article XVI:1 of the GATT 1994 and article 25 of SCM (G/SCM/N/155/CAN, 11 October 2007.p15、17—18.

责任编辑：邓 林