走中国特色城镇化道路的若干问题探讨

孙久文　叶振宇

摘 要：我国城镇化要以科学发展观为指导，实现从速度型向“又好又快”的质量型转变，走集约型城镇化道路。一是以“统筹城乡综合配套改革”为基本的制度建设方向；二是以区域协调带动城乡协调，建立和完善城市群规划体系；三是制定适合主体功能区发展的城市发展政策；四是转变“移民就业”的大规模人口流动模式；五是建立城镇化发展速度的调节和预警机制。

关键词：科学发展观；城镇化；集约型

中图分类号：F291.1 文献标识码：A

文章编号：1003—0751(2009)03—0050—05

一、走中国特色城镇化道路的必然性

改革开放以来，我国城镇化与工业化相互促进，城市水平的进程快速提高，城市规模不断扩大，城市数量持续增加。截至2006年底，我国城镇人口已经达到57706万，占全国总人口的43.9%，城镇化水平相对于2002年提高了4.8%，年均城镇化水平提高1.2百分点。随着城市经济实力的不断增强，城市基础设施建设的迅猛发展，我国城市管理水平明显提高，城市各项社会事业健康发展。

随着城镇化和工业化的步伐加快，当前我国城镇化依然面临着几个突出的问题：

1.城乡发展严重失衡

长期实施的城乡分治的行政管理体制，到今天并没有根本性改变。地方政府公共投入重城市轻农村，造成农村发展资金的匮乏和发展条件的落后，其直接后果是我国城乡居民收入和享受到的公共服务差距持续扩大。据国家统计局公布的资料显示，2004、2005、2006年我国城乡居民收入差距分别321∶1、3.22∶1和3.28∶1，而2006年城乡居民收入绝对差距达到了8 172.5元，城乡发展失衡已经到了十分严重的程度。造成城乡发展失衡的原因主要有三点：首先，城市的固定资产投资总额远远大于农村部分，已由1997年的3.34∶1扩大到2006年的5.61∶1。其次，城市经济增长速度远远快于农村经济，2006年全国地级市以上的经济增速较上一年增长20.53%，相比之下，农村经济增长仅为72%。最后，农村人口向城镇转移的总体规模出现明显减少，从2003年的1 390万人降到2006年的802万人。

2.土地城镇化快于人口城镇化

土地的城镇化快于人口的城镇化，对我国经济社会发展是一个巨大的威胁。城市空间快速蔓延，大片的耕地被征用，大量的失地农民因得不到合理安置而出现生产和生活困难。根据《中国统计年鉴》统计，2000年我国城市建成区面积是22 439平方公里，2006年达到33 659.8平方公里，城市面积扩张的速度平均每年增长8.3%；相比之下，2000年我国城镇总人口为45 906万人，2006年增加到57 706万，城镇人口的年均增长速度仅为4.3%，建成区面积增速与城镇人口增速之比为1.93∶1，因此，这种快速城市规模扩张致使大约4 000至5 000万农民失去土地，从而出现了就业、保障、征地补偿等社会问题。造成这个问题的原因是多方面的，城市发展对土地扩张的欲望是根本原因，城市对周边土地商业开发丰厚的利润是直接动力，通过不切实际的城市规模扩张的规划来合理改变周边农业用地的性质是主要手段。

3.大规模人口跨区域流动

国家统计局2005年全国1%人口抽样调查数据显示，我国流动人口为1 4735万人，约占全国总人数的10%，其中，跨省流动人口4 779万人。与第五次全国人口普查相比，流动人口增加296万人，跨省流动人口增加537万人，他们主要以务工经商为主，约占总流动人口的85%。其中，大多数人来自中西部地区青壮年，文化程度低，自发性外出打工，流向东部或者大中城市，主要从事制造业、建筑业和服务业等工作，每年季节性地在城乡之间双向流动。庞大的群体对我国城镇发展提出挑战：普遍收入低，无法平等享受城市的基本公共服务和社会保障，难以在城市长期居住，随着流动人口规模持续扩大，与他们相关的子女教育、住房、社保等问题一直困扰着我国城镇化健康发展。

4.资源、环境等涉及城市可持续发展的问题日益突出

最近几年，城镇化步伐加快，城市资源环境出现不同程度的紧张局面。据统计，全国669座城市中有400座供水不足，110座严重缺水；在32个百万人口以上的特大城市中，有30个长期受缺水困扰。大部分缺水城市都有超采地下水和挤占农业用水的现象，这种情况造成的后果可以被描述为“北方有河皆干，南方有河皆污”。具体表现为：一方面，缺水城市出现大面积的地下水沉降漏斗，产生地面沉降等严重环境问题；另一方面，多数城市的污水处理能力有限，大量的生活、工业产生的废水污水直接排放到江河湖海，形成二次污染。同时，汽车尾气、噪声污染也对城市环境污染和能源需求构成巨大威胁。造成城市资源环境问题日趋严重的主要原因是城市人口聚集过快。我国改革开放以来的城市发展，除深圳等个别新兴城市外，大多数都是在原有城市基础上的扩展，基础设施无法承受超过原有人口数倍的规模，城市管理水平也没有达到人口快速增加的要求。城市经济规模的倍增，是经济活动集中在狭小的地域，所以土地、交通、环境等问题不可避免。

很显然，传统的城市化发展道路已经无法适应中国今天的发展形势，也无法维系现存的发展道路。寻求中国特色的城镇化发展道路，是中国城乡发展的必然选择。

二、走中国特色城镇化道路的基本思路

党的十七大明确提出了“按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展”。这样一个战略设想，也是中国特色城镇化道路的基本方向。本文对当前我国城镇化道路提出的基本思路是：

1.顺应我国改革开放30年形成的、符合国际发展潮流的国家实现城镇化和工业化的大战略，构建协调的城乡发展架构

实现城镇化和工业化互促和协调是我国经济社会发展的基本目标，也是贯穿发展始终的大战略。虽然当前城镇化发展中出现了一系列问题，有些问题甚至很严重，但我们仍然不宜否定国家实现工业化和城镇化的大趋势。鉴于对我国城镇化问题的这个基础性的判断，我们主张从促进城镇化继续向前发展的思路解决当前我国城镇化进程中的若干突出问题，包括区域中心城市扩张过快的问题、城乡发展的不协调问题、局部地区城镇化与工业化不相协调问题、城镇化发展过程中的区域土地资源和环境的约束日趋强烈问题和大规模人口跨区域流动，造成大量的农民就业和社会保障问题等。解决了这些问题，城镇化进程将会更加健康、稳定、持续地发展。

2.坚持到2050年在全国实现城镇化的基本目标，贯彻“又好又快”地城镇化发展道路原则

早在20世纪90年代，国家就提出了到2050年实现城镇化的目标规划或设想。到2050年，全国70％的人口居住在城市，农村居民的生活水平与城市居民大体相同。我们认为，近年来城镇化率每年提高1.2－1.3个百分点，超出了我国经济发展的承受能力。例如，2006年城镇化率提高1.3个百分点，意味着要新增1 700万就业人口，而当年新提供的就业岗位只有1 200万个。

如果我们以2006年的43％的城镇化率为基准，以后只要每年把城镇化率提升0.6％多一点就可以达到目标。而0.6％的城镇化率提升速度，正好是美国在城镇化速度最快时期的速度。如果考虑到前期速度可以快一点，后期慢一点，前10年不超过1％，后3—4年0.5％左右也就可以了。正如GDP的增长速度要适当，要防止由偏热到过快一样，城镇化速度也要适度，也要防止过快。同样，城镇化率也是一个综合的指标，不能只从城市人口这个指标去衡量。要关注各项约束条件的情况，要贯彻“又好又快”的原则，防止虚假城镇化。正确理解城镇化的“快”和“好”，避免走入城镇化误区。更进一步地讲，“快”是有条件的，城镇化速度要遵循经济发展规律和资源环境的承载能力，同时“快”也是有区别的，一些地区经济发展快，就业岗位多，城镇化速度可加快些；“好”是指城镇化并不意味着城市空间的扩大、城市人口增加和城市设施完善，而是需要城市现代水平的提高，城市居民平等享受现代化带来的成果，城市居住环境质量不断提高，城市社会治安稳定有序。

3.坚持“十一五”规划关于城市发展的基本思路，以“十一五”规划制定的目标为指导，构建城镇化道路的基本框架

国家“十一五”规划制定的城镇化目标是，到2010年城镇化率达到47%，城镇人口年均增长4%；继续坚持大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路，提高城镇综合承载能力，积极稳妥推进城镇化，逐步改变城乡二元结构。继续推进城镇化进程和提高城镇化的质量是重点，体制机制改革依然是我国城镇化的核心内容，这充分说明我国城镇化涉及面广、机制复杂和模式多样。

总体而言，贯彻国家“十一五”城镇化的大框架和基本思路，不宜把实现城镇化的目标提前。这种判断是基于以下理由：首先，全国大部分省份正处于工业化中期阶段，这一阶段的特征是产业结构重型化明显、资源需求猛增、环境压力加大、人口向各级城市集聚。在这样的大背景之下，解决城镇化问题的关键是实施综合配套改革，走出一条资源环境集约、人口有序流动、社会秩序良好的健康平稳的城镇化道路。其次，我国地域辽阔，各地区资源承载力和环境容量差异大，并且各地经济发展所处的历史阶段不同，因此，各地城镇化的速度和道路不应该搞一刀切，而要依据区域现状和趋势，探求适合本地发展的特色区域城镇化道路。再者，城市群是经济活动空间演变到新的历史阶段产物，与增长极、点轴等相比，它具有要素集聚效率高、分工协作好、资源流动性强等特点。为此，鼓励人口向现有的城市群适度集中，不仅节约大量资源，还促进国民经济总体效率提高。最后，城乡一体化是我国城镇化体制机制改革的方向，其核心是提供均等化的公共服务，而这方面城乡之间的差距还很大，不是在短期内就可以缩小的。我们要防止在实现城镇化问题上的冒进思想，控制城镇化的速度，腾出时间来把城镇化过程中产生的各类问题解决好。

4.在区域协调条件下，寻求我国未来城镇化健康发展的方向，走集约型的城镇化道路

首先，集约型城镇化是低成本的城镇化。所谓低成本是指资源低成本、制度低成本和集聚低成本。资源低成本要求在城镇化过程中建立一套反映自身投入产出的成本核算统计体系，全面、客观、合理地将资源投入量和经济效益纳入其中。制度低成本则强调在城镇化过程中实施城乡综合配套改革，最大程度地降低农民转变成城市居民的各种制度成本总和。集聚成本则立足于通过提高产业间的关联度、建立统一、专业化的劳动市场等途径提升产业集聚效率，以此降低城镇化的空间成本。其次，集约型城镇化是节约型的城镇化。合理利用土地资源是节约型城镇化的核心内容，建立有效的城乡投融资机制则是节约型城镇化的关键。具体讲，一方面是协调城乡土地利用，将城乡产业布局、人口分布、土地承载力等统筹考虑，避免因过度开发而造成大量土地闲置或者低效利用以及延伸出的征地、失业等问题；另一方面是完善城乡投融资机制，加强公共财政的投资效益评估，满足城乡均等化公共服务的需要。再次，集约型城镇化是城乡统筹的城镇化。统筹城乡产业发展，丰富集约型城镇化的经济内容；它表现为在工业化和城镇化相互促进过程中实现人口向城市集聚和促进产业结构升级。统筹城乡社会发展，提高集约型城镇化的保障水平；即农村剩余人口向进城就业和落户，不仅共享工业现代化带来的成果，还能够获得与市民平等的待遇。统筹城乡空间规划，扩大集约型城镇化的覆盖范围；也就是说，城乡空间一体化是城乡协调发展的空间内涵，强调城乡要素的双向流动，增强城市现代化对农村的辐射效应。最后，集约型城镇化是区域发展的城镇化。每一个区域都有各自的特点，区域化是我国城镇发展的客观现实。所谓“以大带小”和“促进大中小城市和小城镇协调发展”，只有放到具体的区域内才可能实现。所以，片面强调优先发展大城市或者小城镇，都是不客观的，要依据区域的自然地理状况、经济发展基础、人口规模和区域定位，确定每一个地区的城市规模结构，使大中小城市和小城镇协调发展落实到具体的区域。

三、实现中国特色城镇化的途径探索

归纳起来，我们认为，中国特色的城镇化道路应该是一条城乡协调、又好又快、发展平稳和集约型的城镇化道路。实现中国特色的城镇化，就要按照十七大提出的思路，“以增强综合承载能力为重点，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极”，探索实践的途径。

具体的途径是：

1.以“统筹城乡综合配套改革”为基本的制度建设方向

统筹城乡综合配套改革要求在就业、教育、住房、社会保障等方面实现城乡一视同仁，不分地区、不分户口性质，彻底打破城乡二元经济格局。具体思路包括：一是户籍制度改革是启动点。推进户籍制度改革，不能单纯看作人口迁移或者城乡户籍管理体制问题，而是要把与户籍相关的城乡公共服务管理体制统一纳入体制改革框架之中。如果不从背后的这些制度逐个、配套改起，户籍管理制度改革难以根本上解决城镇化问题。二是土地制度配套改革是核心。一方面，完善农村土地流转制度，鼓励转移出去且在镇一级以上的城镇定居的农民流转土地承包权；另一方面，在“一户一房”的前提下建立农村宅基地产权交易市场，尽可能避免建房挤占耕地。除此之外，将“城市人口密度”、“经济密度”等与土地空间相关的指标纳入政绩考核体系，不宜鼓励通过大规模征地实现工业化和城镇化的快速发展。三是社保制度改革是重点。城镇化追求的是生活在城镇的人能够过上安居乐业的生活，社会保障制度则是市民生活的安全线，城乡弱势群体都应该纳入城乡统筹的社会保障之中。具体思路是：确定各主体承担统筹社保基金的比例，整合各职能单位间的社保政策和权限，将分散在卫生、劳动、民政等部门的社会保险政策统一起来，由劳动与社会保障管理机构行使，尽可能降低社保政策运行的成本；完善进城务工人员社会保障制度，地方政府依据国家相关法规政策出台地方性的保障方案并加以实施；引导在城市落户的农民加入城乡居民社会保险统筹体系，引导已在固定单位就业的人员参与城市居民社会保险，鼓励从事非固定职业的居民可以在城乡社保统筹或者城市社保之中选择一种。四是建立与城镇化相适应的城乡一体化的就业市场。它包括统筹城乡劳动力信息、统筹城乡就业岗位、统筹城乡就业渠道、统筹城乡就业保障制度等内容，并且，还有必要建立就业信息披露机制、劳动力技能培训机制、城乡就业保障机制等四种机制和完善农村剩余劳动力的就业培训、建设就业综合服务体系、开拓区内外两个就业市场、设立外来从业人员综合保险等就业途径。

2.以区域协调带动城乡协调，建立和完善城市群规划体系

城市群是在工业化和城镇化相互作用过程中的空间演化形式，具有集聚性、协作性和整体性特征。编制城市群规划是未来区域经济规划的重点，也是指导我国宏观经济布局和区域城镇化的依据。在促进城镇化过程中，城市群规划要基于以下几方面考虑：一是以城市群辐射区作为准编制城市群规划的研究对象。一般而言，城市群辐射区会略大于城市群所覆盖的实际范围，建立在城市间经济联系基础之上，不受地理、人为等条件所限制，可由客货运输量、通讯流、资金流等指标加以测算。但是落实到区域规划层面，为了行政管理方便，城市群规划普遍围绕行政区展开研究。此外，传统文化、地理特征的接近性也是城市群规划的重要依据，经济辐射也可通过文化通道影响周边地区。二是城市群规划要体现区域协调的作用与功能，促进中心城市的增长极的建设。城市群是我国经济发达、城镇化水平高、中心城市的集聚、辐射和协调功能强的城市集中地带。作为政府完善城市群管理的重要政策工具，城市群规划要突出中心城市增长极建设的重点，发挥对中心城市与内部其它城市关系协调作用，加强对城市群与周边地区的协调。城市群规划要符合区域的功能定位，特别要与我国正在实施主体功能区相适应，形成产业、人口、土地、环境、资源等相互协调的空间格局。三是城市群规划要优先考虑到区域交通网的建设。城市群交通网既要覆盖城市群内部，也要延伸、与周边区域交通网点相衔接。随着交通网络不断扩展，最终将城市群周边地区纳入城市群范围，从而建立以交通为纽带的紧密联系的经济体。四是加强城市群内部的跨地区补偿，降低区域内部城镇化成本。比如设立区域的生态基金，建设区域性生态工程项目；或者，实施区域性生态补偿，提高区内生态功能区的福利水平；此外，制定区域生态环保标准，严格控制城市“三废”问题。

3.制定适合主体功能区发展的城市发展政策

国家将在“十一五”期间实施四大主体功能区的国土规划，完善区域政策，优化经济布局。其中，对于优化开发区域，一方面，重新确定中心城市的功能和合理的人口规模，加大对重大工业项目的控制力度，采取区域项目限批办法，鼓励低技术密集型向重点开发区域扩散；另一方面，深化城市群内部分工协作深度，在市场力量引导下提高城市产业集聚效率。对于重点开发区域，加紧城市群规划，将优化城市群空间列为区域未来发展的重点，推进区域内部集约式开发，不鼓励大规模的产业和人口加速向城市集中；尽管城市群是重点开发区域的空间依托，但不主张再走城市、城镇分散推进的城镇化，而是要实施区域协调的城镇化战略。对于限制开发区域和禁止开发区域，加大对区域城镇化调控力度，鼓励人口向条件较好的地区迁移。一方面，组合各类生态资源保护相关的法律法规，制定这两类区域管理的专门法律，加强对限制开发区域和禁止开发区域识别和法律保障力度，加大限制开发区域和禁止开发区域宣传力度，引导当地居民有意识地保护当地环境资源；另一方面，生态保护工程和城镇化问题有效结合，鼓励当地居民向现有城市、城镇等条件较好的地区积聚，从经济上和情感上加以疏导，解决外迁居民后续社会保障和感情依托问题，探索一种平稳、人性化、高质量的城镇化模式。

4.转变“移民就业”的大规模人口流动模式

鼓励东部等发达地区采取“移业就民”方式支持中西部地区发展，加快中、西部的城镇化和工业化步伐，实现全国区域协调发展。“移业就民”具体政策包括如下几方面：一是东部产业链中的技术层次较低、劳动密集度高的阶段延伸至中西部地区，按照比较优势和集聚原理，深化产业内分工，提高产业链中的每一道环节加工深度和技术含量。二是鼓励东部企业向中西部地区投资，有效地利用资本优势、产业优势和当地资源优势，采取重组、再建等方式构建中西部特色产业体系。三是营造良好的投资环境，鼓励当地企业家创业。企业家是经历过市场激烈竞争而涌现出的一批敢于冒险、富有创新且善于组织社会资源的群体，为此，中西部地区应该珍惜企业家资源，为企业家成长构筑良好的创业环境，由企业家自主选择产业，这种“移业就民”的方式会更深层次增强本地经济竞争核心力。

5.建立城镇化发展速度的调节和预警机制

城镇化并不是越快越好，当城镇化速度过快之后，也应当要像预防经济过热一样进行调控，换句话说，把城镇化速度调控纳入到国民经济宏观调控之中统一进行。要进行城镇化速度调控，就必须建立一套实时跟踪城镇化的预警系统。在此，我们认为，这种城镇化预警系统是以城镇化和工业化相互协调为核心，追求城镇化均衡发展，即就业平衡、土地平衡、公共物品平衡和公共基础设施平衡。系统以全国或者区域城镇化为研究对象，在城市经济、区域经济、系统论、协同论等多学科指导下，采用一系列的预警方法、指标体系、预警模型和信号系统，对监测结果获得的警性、警兆、警示的决策系统。其功能不仅恰当地反映了我国或者区域城镇化是否能够与工业化、资源环境、公共服务与产品相互协调，还反映未来我国或者区域城镇化的趋势，是否存在不协调，或者可能向和谐的城镇化转变，及时发出信息，起预警作用；此外，它能及时反映对城镇化系统施加调控的效果。事实上，预警是为了及时采取调控措施加以干预，确保区域城镇化健康稳定发展。

参考文献

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责任编辑：晓 立