能源价格管制政策的优化研究

罗汉武　李　昉

摘 要：改革开放30年来，市场价格体系已经确立，市场机制已经成为决定经济的主导和基础，但能源价格形成机制仍存在很多问题。当前，不断蔓延的金融危机，为我国实行能源价格改革提供了难得的机遇和空间。我国应该抓住有利时机，推进能源资源改革，同时制定配套的财政补贴政策，保证能源改革的不断深化。

关键词：能源；价格管制；政策优化

中图分类号：F206 文献标识码：A

文章编号：1003—0751(2009)03—0035—03

一

中国能源价格长期以来一直维持较低水平和行政定价，管制的低能源价格虽然具有相对的稳定性，但付出的代价也不小。管制的能源价格实际上是一种隐性通货膨胀，其后果表现为供给持续紧张、价格上涨压力不断积蓄，而这种被压抑的涨价压力迟早要释放出来，具有大幅推动能源价格上涨的倾向。这几年反复出现的煤、电和成品油供给紧张表明，能源价格管制扭曲的负面影响日渐突出，对经济造成很大的消极影响。为维持能源低价格，政府被迫支出大量财政补贴，表面上保持了能源价格稳定，实际上却为能源价格稳定付出了巨大的代价，引发紧缺资源外流，放大能源需求，加剧能源供求矛盾，并成为价格大幅度波动的动因。为此，中国政府开始采取多种措施，着力改革资源价格形成机制，提高价格市场化程度，以促进资源节约。

煤炭方面：价格机制改革迈出了很大的步伐，从提高统配煤矿出厂价格到调放结合，逐步放开煤炭价格，直到2002年国家取消了电煤指导价。如今政府在每年的煤炭订货会上，只起着协调电煤企业与电力企业协商价格的作用。煤炭的定价机制逐渐走上市场定价的道路。

电力方面：价格机制改革的步伐相对缓慢。电力领域在实现了厂网分开之后，由于“电荒”一度迫使改革的步伐放缓，差别电价在许多地方并没有得到落实，大用户直购电还在试点，电价改革的核心“两部制电价”依然具有价格双轨的色彩，竞价上网的步伐还比较缓慢。

石油方面：虽然原油价格已经与国际接轨，但是成品油价格仍然没有放开，造成了诸多矛盾。

从上述煤价、电价和油价管理制度的演变可以看出，我国政府早已经意识到能源价格市场化的必要性，并进行了勇敢的尝试。但是我国能源价格市场化进行的并不彻底，而是在很大范围内保留了政府的干预权或定价权。政府之所以保留对能源价格的干预权，根本原因在于国有企业在能源行业的主导地位。国有企业在能源行业的主导地位，既为政府干预能源价格提供了必要性，也提供了可能性。这在中国市场经济体系逐步形成过程中和国家能源安全还没有确保的情况下是可以理解的。但要抓住时机，尽可能缩短这种调整进程。建立以市场调节为主的能源价格形成机制，就要促进能源行业竞争机制的形成，让更多的、符合一定资质的

企业能够通过竞争的方式获得平等的机会，通过有效的竞争促成行业的良性循环。

二

中国经济的快速发展更多的是建立在高耗能、低效率的经济结构之上。能源资源粗放式开采与资源短缺的现实形成极大反差。说到底，能源的重要性决定了其价格改革涉及面广、影响深远，因此国家对能源价格改革极为慎重。同时由于电、石油、天然气和煤炭等资源性产品的价格改革将加快推进，中长期PPI和CPI一定会受到影响。能源资源作为国民经济的上游产业，价格上涨会造成产业链中下游行业的成本上升，成本压力将逐步转嫁到最终消费品。

1.能源价格的上涨对一般价格水平的影响。能源价格会对生产者物价水平带来一定影响，但是影响的幅度没有我们想象中的大，原因在于能源价格上涨的成本增加有很大一部分被消化在企业内部，只有较小的一部分体现在了产品价格的上涨。能源使用成本并不是企业成本的全部，虽然高耗能企业受到的影响可能更加明显。另外企业面对传统能源上涨时，可以通过节能减排、新能源替代等措施，降低能源价格上涨带来的冲击。能源价格上涨并不一定就会推动CPI的上涨，这说明PPI的上涨并没有显著地传导至CPI。

2.价格改革的外部环境已经具备。

目前能源价格体制使我国能源价格长期低于国际市场价格，人为造成的低能源价格政策在很大程度上导致了能源使用的低效率和需求的过快增长，这种粗放型的能源消耗战略必须改变，而目前全球经济衰退导致的国际大宗商品价格大幅下跌，也为能源价格的市场化改革打开了时间之窗。一是国际金融危机导致大宗商品价格下跌，为国内放开资源要素价格，理顺相对价格关系提供了一个绝好的机遇。二是始自2002年的节能减排成效相对明显，但是边际效应开始减弱，通过能源市场的价格变动来改变企业的成本与收益是最好的节能减排的方法。三是在国际能源价格较低的时候与国际市场价格接轨，这样改革的成本相对较低，改革通过的阻力也相对较小。

能源价格管制虽然有短期的、宏观的合理性，但是，这种管制是不可能，也不应该是长期的。能源价格管制措施，首先不能保证政策目标的实现，其次带来了高额的社会成本和市场成本，从长远来看其有效性有待进一步验证，且很有可能政策的成本远高于其短期收益。尤其是，当前金融危机不断蔓延，已经影响到了实体经济，已经出现了产能过剩，价格上涨推动的成本增加额往往会被企业消化，无法向下传递，能源价格上调的影响就会更小。现在正是进行能源市场化改革的大好时机，应该积极推进，逐步建立完善有效的能源市场。

三

能源价格包含了外部因素，竞争性定价机制将是资源优化配置的最有效途径。但目前中国的能源市场远离理想状态，外部因素如环境、政府的社会职能、不可再生资源的耗损、可再生资源的利用、各种经济实体的准入问题、长期能源成本的确定以及收益的必要性等，都需要政府通过税收和补贴的手段加以干预。

中国是一个发展中的转型经济国家，过渡性的能源消费补贴是合理的，有时候甚至是必须的。政府应该努力以可承受的价格为每一位公民提供能源普遍服务，力图体现社会公平，构建和谐社会。由于能源在经济中的重要地位和行业本身的特殊性，政府对能源部门和行业的干预一般较多。但是，政府的能源补贴应该与能源定价区别开来，放弃头痛医头、脚痛医脚的能源价格调整政策，能源价格的行政垄断必须打破。有了一个合理透明的能源定价机制，政府通过监管和补贴还可以有效地控制能源价格。

对于合理补贴，补贴的设计很重要。有时，能源补贴引起负面作用不是因为这些补贴本身不合理，而是补贴方式设计不合理，导致补贴流入非目标消费群体的手中，或者补贴金额大大超过计划数。这样的补贴会影响经济发展，也无益于提高能源效率，以下的分析验证了这一点。

1.对生产一侧的补贴对于终端消费没有影响。因为生产侧补贴对于终端消费没有影响，能源价格高涨，能源消费如故，无益于消费效率的提高。如果能源价格上涨是短暂的，问题可能不大。如果价格上涨是持续的，反映供需情况和能源稀缺，那么，生产侧补贴鼓励和放大石油电力消费，会导致无效消费，加大能源稀缺和价格压力，以及环境污染。除了降低使用效率和放大需求等负面影响，价格管制和补贴还有一个关键问题：低能源价格补贴了谁？目前的能源生产侧补贴方式鼓励消费，消费越多，所受到的补贴越多。众所周知，任何群体的能源消费都是以富人消费更多为特征，这意味着大多数的能源补贴将进入富人口袋。对能源的生产侧补贴还会导致补贴流入非目标消费群体的手中，也就是“富人搭穷人的车”。

2.低能源价格会通过国际分工和国际贸易造成对外国消费者的间接能源补贴。中国外贸的粗放型特征使出口商品中低层次商品比例很高，其中很大一部分属于资源密集型初级产品和低附加值、低技术含量的工业制成品。因此，出口增长是以资源消耗和环境污染为代价的。据研究估计，中国2007年出口产品的能源含量约为7亿吨标准油，考虑进口商品能源含量2亿吨标准油和3亿吨石油的进口，中国相当于实际净出口2亿吨标准油。无论是对出口5亿吨或是净出口2亿吨标准油补贴，都在整体能源补贴中占了很大比重。

四

处于经济过渡期的中国所面临的主要问题并不是过低的能源价格，而是如何解决由于政府的社会职能和保证社会稳定的补贴和补贴方式问题。我们现在需要的是进一步完善和优化补贴政策，更好地服务于经济社会发展。

1.能源补贴可以协助能源产业适应新的环境要求，辅助新兴产业，提高国际市场竞争力。从短期来看，补贴可以减少污染物的排放，鼓励能源节约。从长期来看，促进厂商增加对污染防治的投资，减少污染，节约能源，促进经济增长，对未来税收和就业机会有相当大的帮助。从国际经验来看，发达国家非常重视利用税费和财政激励政策，促进节能减排。我国应综合运用税收、收费基金、补贴、转移支付等政策工具，促进节能降耗，推动可再生能源发展，减少和控制污染物排放，支持建设资源节约性和环境友好性社会。能源补贴问题的前提是建立合理透明的能源定价机制，只有定价合理，才能补贴合理。将补贴和交叉补贴从价格中剥离出来，从能源企业的“暗补”转变为政府的“明补”，这可以在不动某一能源整体价格水平的前提下做到，只要理顺价格结构，按供应成本定价，按需要补贴，就能把账算清楚，把供应成本和补贴核清楚。能源价格改革既要强调与国际接轨原则，又要尊重中国现阶段国情，如果目前在价格水平上仍不能国际接轨，可以在价格结构下功夫，建立合理透明的价格机制，可以在不提高整体能源价格水平的条件下进行。

2.能源资源与环境约束日趋严重的根源在于能源资源开发补偿机制的缺失。从能源资源价值构成来看，无论是代际补偿，还是外部补偿，都是无法通过市场机制自发实现的。这基本上是长期以来我国能源资源开发的实际情况。受能源资源财税制度不合理和环保制度不健全等多种因素影响，目前能源资源破坏和环境污染的治理成本远未充分体现在能源资源价格中，从而能源资源勘探投入成本、接替性再生能源资源开发成本，以及生态环境损失不能从能源资源性产品的销售收入中得到合理补偿。我国应尽快建立开发补偿机制，形成能源资源计价完全成本。抓紧研究我国现有能源资源税费制度存在的问题，立足于能源资源价格的深化改革和资源补偿机制的合理构建，重构我国能源资源税费制度，理顺能源资源的收益分配关系。

参考文献

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［2］邹恒甫.财政、经济增长和动态经济分析［M］.北京:北京大学出版社,2002.

［3］马栓友.财政政策与经济增长［M］.北京:经济科学出版社,2003.

责任编辑：伊 人